对“复议机关不当被告”的审视与思考——兼评《行政复议法(修订)(征求意见稿)》第十条

Reviewing and Reflecting on "Improper Defendants of Reconsideration Organs":Addressing Article 10 of the Administrative Reconsideration Law (Revised)(Draft for Comments)

《行政复议法(征求意见稿)》第十条将被告规则修改为"复议机关不当被告"。这将改变复议决定的性质与效力形态、加剧申诉与信访等救济制度的滥用并且与目前行政诉讼中的规则形成强烈反差。复议机关由"一律当被告"到"一律不当被告"的骤然转变,暴露出我国行政复议体系构建中"公平"与"效率"两种价值取向以及"监督""保权"与"解纷"三重立法目的之间的强烈冲突。立法者在设计该规则时,对现实问题的研判分析不够全面深入,复议制度本身也缺乏可以作为修法支点的基础理论,不得不向外寻求借鉴。现阶段不宜给复议机关的被告规则添附过多的制度意义,应当回归至"权利救济"这一理念下,并以"制度间衔接"为首要目标,在明确复议与诉讼相互关系的基础上,对被告规则及其关联制度进行调整、补充与发展。