在放权和约束间建立新平衡——完善我国政府间转移支付制度的思路和行动框架

本文全面回顾了我国政府间转移支付的历史、现状和取得的主要成就,归纳了我国政府间转移支付制度存在的不足和问题。笔者认为:我国转移支付制度存在的问题是政府间事权财权划分不清的反映;而由行政主导、旨在"加强管理和控制"的改革方式,则是事权财权划分不清问题长期得不到有效解决的根源。传统改革模式的弊端、财政改革外部环境的变化,要求我们将指导思想从"强化管理和控制"转向"在放权和约束间建立新平衡",即在向基层政府下放财权的同时构建对基层政府的新型约束体系,在扩大基层政府自主权的同时全面强化对基层政府行为的约束,以确保其资金使用符合国家法律法规、体现地方经济社会发展客观需要、资金使用节俭高效;并以此带动中央和省级政府行政与资金管理方式的改革,最终达到提高政府整体效能、推进政府职能转变的目标。本文提出了完善我国政府间转移支付制度的目标,主要包括如下内容:(1)通过把地级市降格为与县级平行的管理层级,实行省直管县;通过由县政府直接管理农村社区服务机构,把乡级政府降格为派出机构,确立中央、省、县三级政府行政架构;(2)建立以一般性转移支付为主导、两纵两横相交织的转移支付新格局,在全国范围内形成既有差异、又能保障公共服务大体均等的政府资金保障体系;(3)完善的财政监督是转移支付新框架的重要组成部分,应在继续加强财政管理的同时,加快构建与完善对地方财政运行的全方位监督和控制体系。本文提出,要平稳推进政府间支付制度的改革和完善,需要牢牢把握改善民生、建设服务型政府这个中心环节;需要把制度建设和强化监督作为重点;需要调动上级政府、下级政府以及社会公众三方的积极性,形成推动改革和发展的合力;需要高度重视改革方案的设计,使改革方案充分体现决策科学化和民主化的要求。