试论规范性文件备案的性质

单纯的规范性文件的备案并不具备独立性,它只是审查的前提,是备案审查行为的一个阶段,备案和审查相结合才是一个完整的法律行为。单纯的备案也不是法律行为,它对规范性文件的效力没有影响,不会产生法律效果;基于备案的审查是法律行为,它能产生一定的法律效果。在备案审查法律关系中,报送备案的机关和接受备案的机关即对规范性文件进行审查的机关是平等的,对一方设置罚则就应该对另一方也设置罚则,而由于对审查设置罚则不可行,所以也不能对备案设置罚则。