消除农民土地开发权宪法障碍的路径选择

我国《宪法》第10条第1款规定"城市的土地属于国家所有",但是对"城市"缺乏清晰的界定,"属于国家所有"是形式所有还是实质所有也引发疑问。在现实中,根据《宪法》第10条形成的城镇化土地征收链条使农民丧失了大量的土地财产收益。《宪法》第10条成为农民享有土地开发权的障碍。消除该障碍有两个路径:一是修改《宪法》第10条,保障农民在集体土地上进行城市建设的权利;二是维持《宪法》第10条,但明确"城市"的涵义,同时虚化国家的土地所有权,实化农民的土地使用权,包括在城乡规划范围内进行城市建设的权利。这两个路径对现行体制都有较大的触动。比较而言,前一个路径制度成本更小,引发的问题更少,因而更具有可行性。