耕地保护制度执行过程中的“目标替代”——基于多任务代理模型的研究

中央政府实施最严格的耕地保护制度以保障国家粮食安全,但实际执行过程偏离制度初衷。作为中央政府发展经济与保护耕地双重代理人的地方政府,在发展经济上采用效率机制,而在保护耕地上选择合法性机制。在效率机制的激励和合法性机制的约束下,地方政府在耕地保护制度执行过程中进行"目标替代",用耕地数量保护替代耕地质量保护或通过游说上级政府以实现效率机制与合法性机制的协同。地方政府通过隐瞒信息、"共谋"和"游说"使其在耕地保护制度执行过程中的"目标替代"行为合法化。针对"目标替代"现象,在农产品主产区,应改变经济考核为非效率机制,以激励地方政府保护耕地质量的积极性;在城市化地区,应改变耕地保护考核为超越合法性机制,通过将优质耕地划入永久基本农田保护区,切断地方政府取得占用优质耕地合法性的渠道,以保护城市化地区的优质耕地。