与士大夫共治天下

最早提出“与士大夫共治天下”的是汉高祖刘邦。东汉末年曹操在著名的《求贤令》中，也开宗明义地指出：“自古受命及中兴之君，曷尝不得贤人君子与之共治天下者乎？”，但在两汉时期所言的“共治”者多指“牧民者”，也就是地方守臣，很少将其他官员包括在内。汉宣帝有云：“与我共治天下者，其惟良二千石乎。”其次，“共治”的对象是“民”，而不是“国”。在这些帝王看来，天下至广，人口至多，依靠自己的力量实在难以治理地方和百姓，因而需要有一批刺史、郡守帮助他去“牧民”，也就是协助他实现对地方的统治。至于国家大事，特别是事关帝王行事作为和皇室内部事务，则容不得官员们有半点染指，故这种参与“共治”的范围显得十分狭窄。