融合与冲突:行政协议的司法审查体系建构之路——以回归“协议性行政行为”本质破局

在柔性执法理念的趋势之下,政府及其工作部门逐步放低身段、通过平等协商的方式和行政相对人签订协议,以实现行政管理的目标,即出现了行政协议。“行政”是一个公法概念,“协议”是一个私法概念,这两个词奇妙地组合在了一起,他们势必有融合,也有冲突。新修订的新行政诉讼法正式将行政协议纳入了行政诉讼的受案范围,不难料想行政协议的行政审判将有一段艰难探索的试错之路。笔者首先勾勒出了行政协议因缺失理论根基所致的混乱:概念混乱、认识混乱、识别混乱、审理混乱。笔者通过逐一梳理试图厘清各种混乱产生的动因和现状;同时,亦总结出行政协议审理中正在遇见的七大逻辑障碍及制度难点:主体资格难判断、行政优益权难界定、合同效力难认定、法律责任难确定、裁判方式难选择、法律适用难厘清、“民告官”制度设计困境等,上述七大难点看似为散落于不同审查环节的不同问题,但逐一研究均应当回归到问题的本源——行政协议及其本质属性是什么?笔者试图从混乱与困局中突围,遂回归行政协议的本源以破局。首先,确定属性。从行政目标要素、权力职责要素、价值导向要素分析:行政协议的本质属性是“协议性行政行为”。其次,确定边界。从定界核心要素到可行性要素剖析得出:从强行政性协议到弱行政性协议均需纳入行政审判受案范围。最后,确定方向。从过渡时期的借鉴参照,到公私实体法的独立架构路径明确:对双方行政行为的审查应建立独立完整的行政协议法体系。回归本源,方得始终。