以立法促进地方治理:立场、进路与程序

改革开放以来,拥有地方立法权的主体呈现出层级逐渐下移、数量不断增加的发展态势。从地方治理的角度来看,地方立法主体的扩容有助于地方治理模式从"政策之治"转向"法规之治",体现了主权者规范地方权力运行机制的基本立场。通过立法的方式规范地方权力运行,必须制定更加优良的地方性法规。公民参与则是实现这一目的的有效进路。地方立法机关应当主导立法讨论的议程,引导公众按照实用问题、伦理问题、道德问题和法律问题的顺序参与立法讨论,从而让公众的意见更加有效地融入地方性法规中。通过对《立法法》和既有的地方立法程序法规文本分析可知,在规划编制、草案起草和审议表决等地方立法阶段,公民参与程序存在议程设置缺失等问题,这是地方立法程序亟待完善之处。