立法草案说明的功能定位及其制度完善

立法草案说明展示了对立法议题确定、立法目标提炼、立法方案选择和重大争议解决等问题的民主商谈和科学论证过程。作为对立法结果的呈现,它承担了连接立法起草过程与起草结果的功能。然而,立法草案说明在目前的立法程序中仅被视为起草的附属环节,使得通过草案说明观察立法过程是否遵循了民主性和科学性要求的动态视角,降格为一种流于形式且僵化的书面展示模式。对草案的说明,无法呈现立法的复杂过程。草案说明因其自身缺乏规范性而无法承载相应要求,可能产生不利后果:即使立法并没有遵循民主立法、科学立法的理念,也可通过草案说明加以粉饰。在立法程序中,应当强化草案说明的程序地位,将其改造为起草者自律和对起草者进行监督的制度机制。应通过内容标准的确定化,强化草案说明对立法过程的客观呈现;同时建构草案说明与起草过程的制度关联,要求审议者在审查立法内容的同时,也对草案说明是否客观展现了立法过程进行必要的审查,由此强化草案说明倒逼起草过程规范化的程序功能。