基于科层的合作:乡村公共事务治理体制变革的思考

Reflections on the Reform of Rural Public Affairs Governance System:Cooperation Based on Bureaucracy

传统的科层治理是以政府集权、自上而下的层级授权以及压力型体制为特征的治理模式,本质上是自上而下的纵向控权。从乡村治理层面来看,科层体制是自上而下的条线性结构,拥有唯一的权力中心,是以实现政府意图为目的的总体性治理。合作治理则是以政府放权、社会力量参与、扁平式合作体制为特征的治理模式,其权力的去中心化使得治理以满足各参与方的诉求为目的。科层与合作两种治理体制在乡村治理实践中都存在难以克服的治理困境。一方面,科层体制自上而下的刚性运行、技术理性等特征使其激励动员能力不足。另一方面,合作体制中参与方因身份地位、利益诉求、行动动机的不同,基于共同理解的共识难以达成,合作中的搭便车现象难以避免,各主体的集体行动缺乏强有力的外部激励。科层与合作的治理失灵亦是乡村治理行政化与乡村集体行动能力弱化的根源所在。从乡村场域来看,公共事务治理应构建基于科层的合作治理体制。本文通过对Y市G区乡镇体制改革成功案例的理论考察,认为乡村有效治理需要在科层框架内构建合作治理体制,从优化乡村治理资源配置结构、实施公共性为导向的制度安排、政府与社会主体良性互动三方面实现乡村合作治理的体制创新。