内部管理信息一般不公开的判断框架——基于法条规定的实证分析

2011年国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》中首次出现'内部管理信息'字样,此后其逐渐成为政府信息不公开的'第三条款'。然而,规范并未提供对'内部管理信息'概念的具体解释,理论界也尚未就此问题达成共识,实务部门难以应对相关的信息公开申请,导致我国信息公开豁免范围的弹性过大。本文拟从构建内部管理信息的判断框架着手,以内部管理信息的本质要件、限制条件及例外情况为主要关注点。其中,'日常性'和'内部性'是构成内部管理信息的本质要件;而'公开是否妨碍政府职责的履行'为其限制条件。在此基础上,还应当承认内部管理信息不公开存在例外,以完善整体的判断流程。内部管理信息的'一般'不公开,是利益衡量后的必然选择,文章将从'利益衡量的原则'、'利益的分类与定位'、'利益的比较'三个方面加以分析。针对利益衡量客观性不足的问题,则必须加强衡量时的论理。随着国情社情的变革,内部管理信息的公开程度也将随之发生变化,甚至可以大胆设想由'公开为例外'转向全然公开。但基于如今我国政府信息公开发展尚不充分的现实,我们还不能走得过远,必须先专注于限制不公开空间的工作。本文界定内部管理信息内涵外延的工作,仅仅是一个开端。