人大及其常委会重大事项决定权地方立法研究——以30部省级地方性法规为例

重大事项决定权是人大及其常委会的一项法定职权,在实践中被用来解决法律争议、维护治理秩序,甚至创制政治制度,发挥着与“法律”几乎同等的效力。然而在立法层面,国家专项立法仍属空白,虽然已有30个省级地方制定了专项地方性法规,但由于缺乏直接上位法依据,法规编写在提出主体、事项范围、审议讨论以及监督执行等方面存在较大差异,阻碍了重大事项决定权的良性运作。为保障人大决定权规范、有效行使,地方立法可尝试对事项进入程序、审议备案程序以及清理评估程序进行制度化构建,以弥补描述型立法无法应对不同地区实践需要多样化的问题。

论人大重大事项决定权的双重属性

全国和地方各级人大行使重大事项决定权,对于解决政治争议和形塑法治秩序发挥着日益重要的作用。关于人大重大事项决定权的规范内涵与法律效力,目前学术界有四种解读方式,一种是照搬法律条文,一种是举例式的解读,一种是扩大化的解读,一种是限缩性的解读,这四种方式分别揭示了人大重大事项决定权的某个侧面的特征,各自有其在理论建构上的缺憾,彼此间缺乏共识与对话。人大重大事项决定权具有"依附性"和"独立性"的双重性质。"双重属性说"试图消融上述诸理论的矛盾,并且可以应用于辨认人大决议和决定的类型、法律后果和效力,对实践中的人大重大事项决定权的行使提供更全面的规范指引。

地方人大重大事项决定权立法配置研究

党的十八大以来,为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,各省级地方人大常委会以法规的形式相继出台或修改了《讨论、决定重大事项的规定》。这对于保障和规范省级人大常委会依法行使重大事项决定权,保证党领导人民有效治理国家,健全党委对人大工作的领导制度,保证党领导人大工作的制度化、规范化发挥了积极作用。对此,有必要进一步完善省级地方人大常委会(以及地方其他各级人大常委会)重大事项决定权充分行使的具体立法,并通过部分地方立法样本的采集,运用统计分析方法,梳理出实体和程序问题。各地立法实践中存在着权力主体和行使方式差异明显、权力的内涵和标准不够明晰与程序设置不够合理等问题,建议立法从实体上将重大事项决定权的内容规范化,并对程序设置标准化;具体可以从几个方面予以进一步配置完善,即明晰立法中的重大事项“权力清单”、完善“未列举”重大事项内容的审议程序、建立重大事项决定权充分行使的保障机制以及进一步分类设置重大事项决定权行使程序等。

地方人大重大事项决定权实践探索及完善路径

健全完善人大讨论、决定重大事项制度,已成为地方各级人大制度理论和实践创新的重要课题。一些地方人大进行了积极的探索和实践,积累了有益的做法和经验。但总体来看,重大事项决定权制度在理论与实践层面仍然存在着一些问题与不足,在内容、方法、程序等方面还有很大的探索空间。我们应从改善重大事项议题的来源,依法科学界定重大事项范围,规范行权程序,正确处理好"三个关系",完善追责问责机制,补充完善法律法规,加强理论研究等方面完善重大事项决定权制度。

论监督权与重大事项决定权之间的关系

目前我国各级人大及常委会依据宪法和法律所享有的重大事项决定权与监督权并不是在法理上完全独立的宪法和法律职权,而是依据宪法和法律规定所享有的"集合性的国家权力"的具体权能内容,因此,重大事项决定权与监督权各自的正当性依据是相互统一的,相互之间的权能区分主要在于各自的事权内涵不同。在处理人大与"一府两院"的关系过程中,各级人大及其常委会行使的监督权与重大事项决定权应当具有同等的法律拘束力,应当将这两种权力作为各级人大及常委会所行使的"集合性的国家权力"的重要权能内容,以各级国家权力机关依据宪法和法律所享有的宪法和法律职权的性质来正确地构建国家权力机关与国家行政机关、国家审判机关和国家检察机关之间的宪法和法律关系,进一步丰富和完善作为我国根本政治制度——人民代表大会制度的国家权力的建构理论。

论人大重大事项决定权的规范内涵及制度完善

通过对人大重大事项决定权实践运行的类型化分析可以发现,全国人大常委会积极履行宪法赋予的重大事项决定权,自主作出了大量关涉人民根本利益、改革发展大局的重大决定。相比之下,省级人大常委会在运用重大事项决定权方面不够理想,除完成一些法定的例行性决定外,自主作出重大事项的决定较少。究其原因,既与重大事项决定权的概念不明晰,人大理论研究和制度实践中对此出现不同甚至对立的声音有关,又与较长时期以来重大事项决定权的政策基础不足有关,需要给予明晰和补强。党的十八大以来,中央高度重视支持和保障地方人大重大事项决定权的充分履行,实践效果十分明显。为更好的发挥这一制度的作用,需要认真理顺和协调人大重大事项决定权与党委决策权、政府决定权的关系,而符合实际且可行的解决路径是建立起"党的全面领导下的‘党委建议—人大议决—政府施行—人大监督’"模式。

人大重大事项决定权与人大决定权的辨析

人大重大事项决定权与人大的决定权存在着紧密联系。重大事项决定权是宪法及其地方组织法赋予人大及其常委会的法定专属权利,而且首先是一种实体性权力;决定权既是实体性权力,也是程序性权力,重大事项决定权要借助决定权得以实施。

关于重大事项决定权内涵和范围的思考

重大事项决定权是人民代表大会四项主要职权之一。建国以来,我国各级人大及其常委会依法对全国和本行政区域重大事项作出了一系列的决定、决议。与人大其他职权相比,重大事项决定权体现的是事务性决策权。落实重大事项决定权,应通过立法进一步明确重大事项的范围,突出其事务性特点,并注意区分重大事项决定权与人大其他职权的界限。

地方人大常委会“重大事项决定权”的程序机制

地方人大常委会＂重大事项决定权＂的程序保障,不仅仅是对现有程序的技术性修补,更是涉及整个制度设计思路的改变。

关于重大事项决定权的立法比较

重大事项决定权是我国人大及其常委会的一项独立法定职权。从1988年至今,我国已有28个省(自治区、直辖市)出台了关于重大事项决定权的地方性法规。这些地方性法规适用范围有所不同,但内容大致相似。从重大事项决定权的立法缘由、质量和效果,可以看出地方立法还存在诸多不足。如何使这些法规切实管用,是地方立法面临的理论和现实问题。

重大事项决定权行使过程中地方人大与党委、政府之间决策权力配置机制探讨

重大事项决定权是宪法和地方组织法赋予地方人大及其常委会的法定职权，它代表着国家权力机关的地位，体现国家权力机关的权威，是实现人民当家作主的重要途径，是人民民主的重要体现。然而，一些地方人大及其常委会在行使该项职权的过程中，仍然存在一些不够完善、不尽如人意的地方。如何用好用活地方人大重大事项决定权，推动科学发展、跨越发展是当前及今后面临的一个重要课题。本文拟就重大事项决定权行使过程中地方党委、人大、政府三者之间决策权力配置关系，从理论层面探讨构建地方人大与党委、政府之间科学合理的决策权力机制，推动地方人大及其常委会用好用活重大事项决定权。

地方组织法完善地方人大行使重大事项决定权规定的意义

2022年3月11日,十三届全国人民代表大会第五次会议表决通过了新修改的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。新修改的地方组织法第十一条第三项规定,县级以上地方人大“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、生态环境保护、自然资源、城乡建设、民政、社会保障、民族等工作的重大事项和项目”,第五十条第四项规定县级以上人大常委会同样“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、生态环境保护、自然资源、城乡建设、民政、社会保障、民族等工作的重大事项和项目”。

在“四个全面”新常态下推进重大事项决定权的有效行使

当前，我国已进入“四个全面”战略布局的新常态，如何在新常态下，正确认识、积极谋划、科学规范、充分行使好重大事项决定权，是地方人大工作面临的一个重要课题。也是推动人民代表大会制度与时俱进的一个重要方面。

重大事项决定权再思考

今后地方人大常委会在决定权方面最需要努力的就是严格依法履行宪法法律所明确赋予的职权,敢于并善于运用这些权力。长期以来,地方人大及其常委会重大事项决定权的行使受到各方面广泛关注,针对社会上一些同志认为这项重要职权行使不够到位问题,许多专家学者和人大工作者进行了广泛而深入地研究探讨,提出不少有价值的意见和建议。

重大事项决定权:边界和路径的求索

对于各级人大，特别是地方人大，重大事项决定权是一项比较特殊的法定职权。从法理上来说，它比立法权、监督权、选举任免权更宏观，更能体现“人民当家作主”的政治逻辑，但在实际工作中，它又最具弹性，启用频率相对较低，实践成效难以作出准确评价。可以说，重大事项决定权的“沉睡”，已成为阻碍人民代表大会制度与时俱进的重要环节，迫切需要在权力边界与实施路径上进一步厘清。

关于人大行使重大事项决定权的思考

党的十八届三中全会提出，健全人大讨论决定重大事项制度。讨论决定本行政区域内的重大事项，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权，是人民管理国家事务、实现当家作主的重要体现。依法行使好这一权力，对于更好地发挥人大的职能作用，实现决策的科学化民主化具有十分重要的意义。

重大事项决定权困惑及原因分析

重大事项决定权被＂虚化＂＂弱化＂的现象还比较普遍,一定程度上说＂权力虚置＂也不为过。重大事项决定权成了近乎＂沉睡＂的职权,也成了阻碍人民代表大会制度与时俱进的重要环节。

论人大重大事项决定权与监督权的规制

我国的政治体制改革核心问题是如何在人民代表大会体制下实现权力的有效制约,而人民代表大会制度下的"议行合一"恰恰与权力制约存在悖论,人大的权力行使缺乏有效的监督,使得人大在权力行使过程中出现缺位、错位、越位甚至权力寻租现象,这在人大重大事项决定权和监督权两方面体现得尤为严重。从人大权力的规范与运行的角度分析制度层面存在的缺陷,进而在制度上和立法上进一步完善、细化人大的权力与运行,以期通过改革进一步完善现有体制,使其实现理论上、观念上、客观上切实并有效代表民意的真正权力机关。

地方人大重大事项决定权:从制度优势到治理效能

地方人大重大事项决定权具有法律渊源“硬”、决定形式“硬”的制度优势,但运行现状“软”、规制内容“软”的问题导致其治理效能难以充分彰显。基于“硬”与“软”并存这个特征,既要认清重大事项决定权客观上的“软本来”,又要将重大事项决定权纳入地方人大工作运行机制中,通过加强党委领导、人大三权支持、政府支持依托、公众参与等途径探索其“硬未来”,推动重大事项决定权从制度优势向治理效能转化。