综合行政执法改革过程中的多维结构变迁与能动者策略

推动执法权属地化与综合化是夯实基层政权建设的重要一环,但在政策实践中,并不必然带来治理效能的提升。事权下放后,基层治理结构的实质性变革如何形塑执法主体的行为策略,以提升事权承接的有效性,是亟待回答的重要议题。文章从“结构—过程—功能”的视角出发,对一个街道综合行政执法体制改革进行系统考察,构建理解多维结构变迁中能动者策略生成的分析框架。研究发现,在改革过程中,综合执法部门所嵌入的横向结构在权力、责任和资源维度发生系统性变迁。执法主体在基层治理结构所设定的规则约束与行动空间中,基于复杂性和概率性两个维度,划分四种类型的执法任务,并能动地创设动员式、裁剪式、扩容式等执法策略,衔接再配置的结构性要素与复杂外部事务治理环节,从而有效回应“块块”运作规则和事权下放的内在要求。

“小马”变“大马”:经济发达镇财政资源扩充的逻辑

基层政府有限的治理资源与日益增多的治理任务之间存在张力,原有的均衡治理格局随之被打破。尽管受制于财政等各种约束,经济发达镇仍可在一定的自主空间内通过土地依赖、主动引资、外部汲取三大路径获取财政资源。在此过程中,经济发达镇构建利益共同体以整合资源,通过问题呈现、优势引领、利益洽谈、角色转化四个具体行为机制,对可控的财政收入增长点进行提升及驱动,对制度内外治理资源进行统合、优化与再造。由此回应行政范畴之外镇级经济能力与政府财政能力提升对行政能力的改善,从而推动镇级治理能力的提升。

制度的弹性空间:经济发达镇治理能力的提升逻辑

随着经济发达镇财政实力、人口规模和管理幅度的不断增大,传统的乡镇管理体制无法适应其发展需求,乡镇面临的权小责大困境日益突出;而经济发达镇却能把“小马”变成“强马”,以往研究未能很好地解释其治理能力为何得以拓展的逻辑。文章首先探讨了经济发达镇“小马拉大车”的困境,并基于组织社会学的视角,从科层制规定的“定职能、定机构、定编制”的“三定”方案制度出发,分析上级政府对经济发达镇的重视程度与资源倾斜情况,挖掘经济发达镇治理能力提升的逻辑。通过进一步探讨发现,由上级政府发起的强镇扩权改革并未完全解决“小马拉大车”的体制困境,拓展经济发达镇治理能力的努力存在一定的限度。最后,从经济发达镇争取弹性空间中的制度性资源层面提出基层治理能力拓展的理论解释。

县级党政副职领导的成长规律研究——基于四种路径的比较

党政副职是领导班子的重要组成部分,也是党政主要领导干部的后备军,而县级党政副职领导的成长路径多样,能够反映县域官员的整体成长路径和晋升规则。根据不同的任职层级经历,将2002—2022年佛山市下辖五区历任的173位包括党委专职副书记、党委委员、政府副区长在内的县处级副职领导划分为高层下派型、基层晋升型、混合型和平行型四种成长类型。四种类型领导中入党早、学历高、有重点岗位和部门经历的更占优势,而起步层级、基层经历等差异又塑造了不同的发展空间、轮岗数量和成长速度。从变化趋势上看,党的十六大以来高层下派和混合型领导人数占比波动上升,而基层晋升和平行型领导比重逐渐减少,这种不平衡要求党政机关应合理配置领导班子,畅通基层晋升渠道,健全干部双向流动机制等。

“选择式强镇”:顺德简政强镇改革路径研究

2009年以来,顺德推行的简政强镇改革主要包括内部治理机制(强镇)和外部治理机制(简政)两个维度,"强镇"体现在顺德内部治理机制的优化与调整上,主要包括完善行政结构、优化公共权力和提升公共服务三个方面。"强镇"改革在取得一定成效的同时,也导致了镇(街)行政运行不畅、上下级沟通困难,文章进而细致剖析了产生这些问题的根源,即改革者秉持的"选择式强镇"举措。最后系统归纳了"选择式强镇"的形成机理、产生的影响及相应的治理对策,有助于完善中国经济发达镇的治理机制。

“选择式强镇”:镇级行政改革的理论解释

长期以来,镇级政府的行政管理权限与经济社会发展极不相称,严重制约了地方的可持续发展,在经济发达地区尤为明显。为了改变这种局面,地方政府开展了简政强镇改革,核心便是通过下放权力来扩大镇级经济社会管理权限。但县级政府出于多种因素的考虑,通常选择性地推动改革的实施,可以归纳为"选择式强镇",其表现形式为地方政府上下级改革目标不一致、注重"形式绩效"的改革过程和县级不合理的权力下放,这种"选择式强镇"揭示了地方行政改革过程中容易出现的问题,同时反映了自上而下治理模式之下的一种灵活变通的行为,更是中央与地方关系的一个缩影。需要从整体意义上进行镇级治理的制度设计,破除改革面临的体制机制障碍,明确镇级政府的职能与机构设置,进一步推动改革进程。

政策性隔离社区生产中的政府、市场与社会——以广州市P限价房社区为个案

限价房政策本属地方政府抑制日益高涨的房价的一项举措,却导致了限价房社区居民的非自愿性隔离:一是限价房社区居民没有预料到会出现这种非自愿的"被隔离";二是地方政府的政策制定过程存在缺陷。选取了全国首个限价房社区,即广州市P限价房社区为个案,从房屋质量问题引发的业主维权、开发商抵赖、地方政府推卸责任的视角解释了政策性隔离社区的产生过程。限价房是介于计划经济和市场经济之间的特殊性产物,导致了社区的非自愿性隔离,既非地方政府所愿,又非社区居民所愿。相应的治理之道在于制定合理的住房公共政策,提供相匹配的公共服务,从根本上消解被隔离感。

经济发达镇行政改革:动因及内在逻辑

为了适应地方经济社会的快速发展,2009年以来珠三角地方政府开展了系列行政改革。需要从纵向政府间关系的维度分析经济发达镇行政改革的独特性是否存在,自上而下的改革意图是否得到贯彻?结合镇级行政改革的历史背景,从优化地方治理的理论维度研究广东省三个经济发达镇的改革过程,可以从治理结构调整、政府职能转变两个视角建构一个解释框架。研究发现经济发达镇行政改革呈现了一定的地方差异性,但更多的反映了地方行政改革遵循了一统体制与有效改革之间的内在一统性。

“复合治理型”政府:简政放权视野下的乡镇角色转型

改革开放以来,社会转型与制度变革使处于国家与社会交汇处的乡镇政府角色历时而变,学者们从不同视角论述了特定时期的乡镇属性,经济发达镇的涌现再次挑战了已有的概念建构。简政放权改革背景下的经济发达镇逐渐转型为"复合治理型"政府,具体表现在:体制改革促进了镇级治理结构完善与治理权能强化,财权、人事权与行政管理权得以有效扩充;经济社会转型与国家治权下移带来镇级治理事务与目标的多元复合,权能强化使镇级政府在有力执行上级多重治理任务的同时还能有效回应基层多元治理需求。"复合治理型"反映了我国基层治理体系和治理能力在不断完善,同时也塑造了未来乡镇转型的方向。

职能特征视角下“混编混岗”的配置样态、效果与省思——基于广东D市的多案例研究

“人少事多”的矛盾普遍存在于基层治理过程中,经验研究发现基层政府通过编内与编外人员的混合使用,形成了“混编混岗”的新形态。基于服务性与行政性二维职能特征的视角,结合广东省D市下辖若干镇政府的多案例为研究对象,辩证解读基层政府混编混岗的运行模式可以发现,编外人员与编内人员共同完成组织任务,通过“补充公共服务力量”“行政岗位与业务替代”和“灵活调动和统筹使用”的途径再造了基层政府的灵活性。与此同时,“混编混岗”隐含了正式制度与非正式规则的张力,面临“非规则化”“低专业性”以及“不平衡性”的困境,亟需规范化引导以及制度化管理,避免陷入“规模之累”。

权威体制下的分散式改革模式研究——以广东省大部制改革为例

2007年10月党的十七大报告提出要探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制。2009年以来,广东省开展的大部制改革是在维护权威体制前提下进行的有限范围内的制度创新,改革取得了很大的成效;但是,改革并未从根本上解决有效治理所面临的两难困境。未来的改革必须完善政府部门的机构设置,并适应市场经济、社会发展的需求;改革能否成功的关键在于把政府职能转变与机构设置有机整合起来,缓解权威体制同地方分散式改革之间的紧张关系。

广州市大部制改革中的政府职能转变研究——基于2010年行政年历的视角

学者们经常从宏观层面来谈论如何推进政府大部制改革,很少有人跟踪研究地方政府大部制改革的具体细节。基于此,本研究以一年作为一个观察的时间段,对改革涉及的六大部门(大城管、大交通、大文化、大建设、大水务、大林业)2010年的行政年历进行了细致描述性统计分析,进而对广州市大部制改革的实施情况进行了总结。研究发现广州市大部制改革基本实现了宽职能、简机构的目的,改革试图构建整体意义上的城市管理体制,其改革经验具有一定的外部适用性,但是也有些深层次问题值得反思。

地方政府上下级联动中的政策试验--以顺德简政强镇改革为例

改革开放以来,中国各地政府普遍采用的一个方法是通过政策试验探索改革经验,待经验成熟后再逐步推广。既有的研究都关注了政策试验的实现路径,但缺乏对政策试验的主体及其作用的深入研究。以顺德简政强镇改革为例,运用政策理论分析顺德改革的过程,可以发现:第一,在适用领域上,政策试验并非仅适用于经济领域,同样也适用于行政领域;第二,需要关注纵向上不同层次、横向上不同地区的改革经验的异同。可以说,顺德简政强镇改革作为一个整体,其动力来源于不同层级政府行为汇成的合力。

我国地方政府领导干部考核制度发展的三个阶段:1949—2009

从1949—2009年我国地方政府领导干部考核制度的发展过程,呈现为三个明显的阶段性特征:1949—1976年为第一阶段,以领导干部的政治忠诚为考核导向;1978—2001年为第二阶段,强调领导干部创造政绩,尤其是发展经济的能力;2002—2009年为第三阶段,强调领导干部具备全面素质,并能贯彻科学发展的要求。领导干部考核标准是地方政府统治合法性的反映,它引导了政府行为的价值趋向,并主导了工作的重点。对相关经验和教训的总结,有利于反思地方政府职能60年来所发生的变化,并得出有益的启示。

乡镇行政体制改革的类型划分研究

乡镇行政体制改革是推进基层治理体系现代化的关键路径,而改革模式划分则是理解乡镇行政体制改革的重要方式。乡镇行政体制改革中政策起点和改革内容的不同,塑造了省内发起的专项改革、中央发起的专项改革、省内发起的系统改革和中央发起的系统改革四种改革模式。这四种改革模式在政策进程、常见形式、表现特征、政策目标和存在问题等方面存在差异。而且,乡镇行政体制改革具有明显的阶段性,并逐渐过渡到了以“中央发起的系统改革”为主要模式的阶段,这种模式能够最大化改革成效。总的来说,四种模式的划分丰富了现有乡镇行政体制改革分类的研究,同时也为理解各地乡镇行政体制改革实践提供了理论思考的空间。

“理性选择”视野下的决策过程研究:基于一个“镇改街道”的个案

对"镇改街道"原因的解释集中在镇级行政体制改革、化解城乡二元社会矛盾两个视角,但是,缺乏从镇级领导人微观行动的视角来解释具体的决策过程。基于广东省一个经济发达镇的个案研究,对其两镇合并、村改居、镇改街道的三个阶段做了细致分析。研究发现,"镇改街道"有利于镇级领导人的收益最大化和受损最小化,他们的理性行动推动了这一决策过程。

乡镇领导人寻求晋升的策略研究——以广东省T镇为个案

乡镇处于"上连国家、下接社会"的特殊地位,乡镇领导人在其中扮演了重要的角色。学者们对一般意义上的领导人职务晋升做了研究,但对乡镇领导人寻求晋升的策略则关注不够。本文在广东省T镇个案研究的基础上,从微观层面回答了以下问题:乡镇领导人的类型有"本地型"和"外来型",他们寻求晋升的策略有学习适应和创造政绩;潜在的竞争优势来自于比同级别竞争者更多的"相对政绩"。

城市突发事件预警机制:内涵及体系

对为什么建立城市突发事件预警机制的背景作了宏观分析,对预警机制的内涵作了学术思考,提出了通过组织与机构建设、政府责任立法、信息公开和公民参与来建设预警机制,并从政府责任的角度作了拓展性思考。

乡镇长权责不对等研究:以一个城关镇为个案

乡镇长权力与责任的不对等现象在当前中国各地具有一定的普遍性。华南一个城关镇的经验显示了这种不对等的形成机理:即从微观层面而言,目前的干部晋升和激励机制促使了乡镇长通过权力与责任的再分配缓解了上级的压力;从宏观层面而言,上下级政府利益的一致性使得乡镇长通过"变通"、"抵制"等行为来有选择地执行上级的命令。乡镇长权力与责任的不对等在行政过程中造成了许多负面影响。为了规范乡镇长的权力与责任,需要从激励和监督两个方面来寻找动力,建立一个完整的乡镇长责任体系。

论当代西方行政改革背景及启示

20世纪 70年代以来 ,西方国家掀起了行政改革的浪潮 ,这种趋势愈演愈烈。究其原因 ,传统的科层制在现代社会中暴露出的缺陷是其内在因素 ,经济全球化对整个社会经济、政治、文化造成的冲击波是其外部条件。本文从以上两个方面探讨当代西方行政改革的动因 ,并引用当代西方学者归纳出的四个具体的行政改革模式 ,试图以后科层制为解决问题的出发点 ,以求对我国正在进行的行政改革中出现的“