理解“行政执法导向的法律”——一种对我国《民族区域自治法》立法思路的思考

法律可以分为可直接作为司法裁判依据的"司法适用导向的法律"与依赖立法裁量和行政裁量将立法意图具体化的"行政执法导向的法律"。前者的立法文本注重明确、具体,后者包含大量"愿景性规范"。作为典型的"行政执法导向的法律",我国《民族区域自治法》的条文不可避免地存在大量原则性、抽象性的内容,使用的术语也存在大量的不确定法律概念和模糊性术语。"愿景性规范"揭示了民族区域自治是"中央(国家)对民族自治地方的优惠照顾"的本质属性,也决定了我国《民族区域自治法》修改的思路。

《民族区域自治法》“序言”的规范实施

《民族区域自治法》是中国少数几部规定了“序言”的法律之一。作为法律文本的重要组成部分,《民族区域自治法》的“序言”规定了关乎国家重要事项未来目标和规划的内容,涉及国家和民族自治地方自治机关的许多重要职责,赋予义务主体逐步完善实施民族区域自治制度的规范性因素,因而,“序言”有必要加以积极实施。然而,《民族区域自治法》作为主要规定“目标规范”的“行政执法导向的法律”的组成部分,其“序言”的实施无法通过司法路径来获得实现,而是需要遵循“行政执法导向的法律”的实施路径,通过下位阶立法机关和行政执法部门去层层细化和落实上位阶法律的规定的方式加以实施。