生态环境法典的编纂思路和构建方法——以实现可持续发展为价值目标和逻辑主线

生态环境法典编纂需要我们将实现“可持续发展”作为生态环境法典编纂的立法目的和价值取向。总则编规则体系应当以现行环境资源保护和循环经济与能源单行法律中的共通性规则加以构建,分则各编则应当以污染控制、自然生态保护和绿色低碳发展为指向,分别构建朝向社会、生态和经济的可持续目标的行政规制、权利衡平和政府主导下的市场调节等法律规范体系类型。鉴于共通性生态环境规则和分则各编行为模式规范均包含不同性质的法律后果,生态环境法典编纂还应当在总则和分则中分别设立有关法律责任及其相关的适用性、引导性和程序性规定。

“双碳”目标下“减污降碳协同增效”在生态环境法典中的立法表达

我国生态环境法典编纂既要实现环境立法的体系化,也要吸纳生态文明体制机制改革制度成果,为我国的“双碳”战略提供法治保障。实现“双碳”目标,“降碳”是战略方向,“减污降碳协同增效”是重点路径。“双碳”法治建设应秉持整体论法治理念、重视调整对象的关联性、彰显治理制度的协同性。现行减污降碳法律规范体系未确立减污降碳协同治理的整体性法治理念,未将温室气体排放作为调整对象,减污降碳协同治理制度阙如,亟待予以针对性制度创新,同时也要回应减污降碳协同效应的多层次复合关系。生态环境法典污染控制编应从更新立法理念、完善污染控制一般制度和大气污染控制专章制度等方面实现减污降碳协同治理的制度创新。

生态环境法典的罪刑条款设置

“《刑法典》是环境刑法更好的归属”的观点,只是一种主观判断,不一定符合事实;我国清末以来的刑法典都预设了多元刑事立法模式,单一刑法典模式不是由刑法典自身形成的,而是由于其他法律不设置罪刑条款形成的,生态环境法典应当直接设置环境犯罪的罪刑条款;罪刑条款应当与行为规则、行政处罚条款密切接近,故应采取分散型设置方式;行政刑法的特点是通过补强行为规则,确保行为规则的有效性,故生态环境法典中的罪刑条款通常采取行政犯的表述方式,但部分条款也可以采取刑法犯的表述方式;罪刑条款应以行政处罚条款为基础,通过增加不法要素与责任要素的方式,使环境犯罪具备应受刑罚处罚性;处理行政处罚与刑罚处罚的关系时,重在防止以刑罚处罚替代行政处罚;应当将行为人积极履行《民法典》规定的“修复生态环境责任”,规定为环境犯罪的减免处罚事由;生态环境法典中的罪刑条款设置应注重必要性、明确性、合理性、协调性,不必顾虑与现行刑法典中环境犯罪条款的重复与交叉。

以中国话语在生态环境法典中确认环境权

编纂生态环境法典作为重大政治任务和立法任务,已列入全国人大常委会2024年年度工作计划。通过法典编纂,将党的十八大以来生态文明建设理论、制度、实践成果以法典的形式确认下来,适应新时代我国社会主要矛盾新变化,回应人民群众对美好生态环境的新期盼,是生态环境法典编纂的目标和方向。在生态环境法典编纂研究中,我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明思想和习近平法治思想为指引,坚持人民立场,认真对待生态环境新期盼带来的利益关系新变化;坚持改革开放,准确把握我国环境权益保护现状与政策取向;坚持道路自信,以中国话语在生态环境法典中确认环境权并作出一般规定、建立相应的保障制度和救济制度,提升中国生态环境治理体系与治理能力现代化水平,提供加强全球生态环境治理的中国方案。

中国特色生态环境法典编纂的理想图景、实践难题与路径优化

习近平总书记强调,要总结编纂民法典的经验,适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。党的二十届三中全会对深化生态文明体制改革作出战略部署,明确提出“编纂生态环境法典”。如何完成我国生态环境法典编纂工作,需要从生态环境法典编纂的核心思想、法典体系和法典内容等方面立体形塑中国特色生态环境法典的理想图景,破解现实与理想之间存在的困境,探索其实现路径。在生态法典编纂的核心思想方面,要克服传统法学领域“经济人”思想,贯彻落实习近平生态文明思想和习近平法治思想,推动环境权以先入宪后入典的方式,确保环境权在生态环境法典中的全面实现。在法典编纂的体系方面,理想的生态环境法典应当在潘德克顿体系指导下进行总则—分编的编纂,并兼具灵活性、开放性以及综合协调力,能充分发挥体系化程度高的优势。因此,针对法典总则,要界定基本概念、明确基本原则、规定法典的立法宗旨;针对法典分则,要结合中国实际实现分则之间的协调性与灵活性。在法典内容方面,理想的生态环境法典应具有基础涵盖力,能够将所有相关制度全面、合理地囊括其中,但现阶段应通过运用阶段性立法方式,在适度法典化的路径下处理好法典的应有内容。

生态环境法典基本概念探析

生态环境法典编纂工作中,具有“一体三面”关系的基本概念“生态环境”“生态”“环境”“资源”亟待明确。四者内涵交织不清,传统方法难以厘定。解决这一难点问题,应从禁止性规范—侵害原因行为—三面防治—一体保护的路径出发,以词源学、语法学和法教义学作辅,界定各概念基本范畴,并为“污染环境”“破坏生态”“侵占资源”划定界限。单纯讨论保护环境、生态、资源无意义,任何保护措施的最终目的都是保护生态环境整体,要素只是切入点,而不是相互独立的分类依据。由点及面,法典体系结构亦应调整,将“绿色低碳发展编”汇入“总则编”和“生态保护编”中,新增“自然资源保护编”,由此实现法典体系融贯。

生态环境法典编纂背景下损害担责原则的体系定位与立法表达

从发展历程与立法本意来看,损害担责原则的实质内涵应为行为人造成或可能造成环境污染、生态破坏或资源枯竭等损害后果的,应当承担防止和减少损害、环境税费缴纳、环境治理和修复、损害赔偿和受惩罚的法律义务。损害担责原则应与生态优先原则、公众参与原则相互配合,共同体现环境正义的价值导向,并成为环境法的基本原则。在生态环境法典总则中应以独立的条款将该原则规定为“原因者负担原则”,并对其内涵进行明确界定。在各分编中应在“一般规定”部分对该原则进行细化展开,形成“污染者负担,致因者担责;开发者保护,破坏者修复;使用者付费,生产者回收;排放者治理,受益者补偿”的完整体系。

论生态环境法典按日连续处罚条款的设定

自《中华人民共和国环境保护法》第五十九条引入按日连续处罚条款以来,按日连续处罚制度立法体系逐步构建,威慑效用初步形成,理论研究持续深入,但是目前面临来自生态环境法典编纂的新挑战,亟须回应如何调整相关立法以适应“法典化”要求,如何通过条款的科学设定满足行政执行和司法实践的需要以及“是否应当引入该制度”“如何厘定适用范围”“如何准确实施”等问题。因此,生态环境法典应当出于历史衔接和新旧衔接等综合考量保留沿用按日连续处罚条款;在延续该条款地方立法授权的同时不将按日连续处罚的适用范围扩大至自然资源领域;通过完善该条款的委任性规则确保按日连续处罚制度在实践中的准确实施。

生态环境法典编纂视阈下生态安全风险的法治化应对

基于我国面临生态退化、气候变暖、生物多样性丧失等生态安全风险的现实,将逐渐显性化的生态安全风险纳入法治化框架、运用法治化手段加以应对刻不容缓。生态安全风险所具有的整体性、系统性和交织性特征决定了人为割裂、分别对应“生态”和“安全”两大核心要素的现有环境资源法律规制框架和国家安全法律规制框架不能满足针对生态安全风险的系统治理需求。随着我国生态环境法典正稳步推进,兼具体系化与科学化的生态环境法典成为规制及应对生态安全风险的有效法治框架。基于此,应依循“生态环境法典+单行立法”的适度法典化编纂模式,从生态环境法典内、外部视角寻求生态安全风险的规制路径。

生态环境法典编纂的立法选择

在各种立法方式中,法典编纂从形式到内容都具有统领性,需要充分认识法典编纂的价值重塑、体系重整立法革新功能,在法典编纂启动之时进行合理的立法选择。综合法律命名的各种因素,法典名称更应注重其政治性、实质要素和文化要素,以“生态环境法典”命名是更优选择。针对我国生态环境立法实际,生态环境法典编纂应以“可持续发展”为价值目标进行法律关系评估和价值体系重塑;以编订为主,优化提炼污染控制法律规范;以纂修为主,系统整合自然保护法律规范;统筹编订纂修,补充完善绿色低碳发展法律规范。在现行立法以行政监管制度为主的管控机制不能满足生态环境司法迅速发展需求的情况下,应在生态环境法典编纂中充分考虑裁判性规则的供给,建立行政监管与司法裁判并行的“共治”型法律机制。

生态环境法典中的“环境污染”概念辨析

如何界定“环境污染”,是中国生态环境法典编纂的基础性问题。我国现行立法通过“环境污染和其他公害”“海洋环境污染损害”“污染或污染环境”“污染环境”这四种不同方式界定“环境污染”,各国环境法典根据各自国情以及环境法典编纂目的需求定义“环境污染”。环境立法应根据立法目的和任务,从不同层面和角度定义“环境污染”,回应环境科学上“环境污染”的多重属性。生态环境法典中界定“环境污染”,应立足于生态环境法典编纂的目标任务,体现可持续发展核心价值,着眼于生态环境法典的“适度法典化”模式选择。我国生态环境法典中“环境污染”概念应当体现“环境污染”的客体概念属性,以界定污染控制的法律范围;体现“环境污染”的事实概念,以构建污染控制编的法律关系及其制度体系;体现“环境污染”的内容概念,以构建“污染环境”的法律责任制度。

生态环境法典视域下生产者责任延伸制度的规范供给和配套完善

健全和实施生产者责任延伸制度是构建废弃物循环利用体系、厚植高质量发展绿色低碳根基的重要抓手和关键举措,也是加快推进生态文明建设、全面建设美丽中国的内在需要和客观要求。自生产者责任延伸思想传入我国以来,历经思想本土化、理论实践化、政策法制化的演化与变迁过程,其制度内涵逐渐明晰,核心制度日益完善,适用领域不断拓展,延伸责任更加丰富。但从整体上看,生产者责任延伸制度依然存在立法定位不清晰、立法体系不完备、立法衔接不顺畅、立法实效不理想等问题。时值生态环境法典编纂之契机,基于该制度与《固体废物污染环境防治法》《清洁生产促进法》和《循环经济促进法》等法律存在的密切联系,对其进行完善具有必要性。在“适度法典化”理念指引下,生产者责任延伸制度应顺时嵌入,通过宏观定位,在总则编、污染控制编、绿色低碳发展编和生态环境法律责任编进行具体制度安排,以实现体系化整合之目标。同时,通过建立产品回收名录制度、健全政府绿色采购制度、细化经济激励制度、完善行业协会制度等配套措施,以夯实系统性构建之基础。

“双碳”目标背景下能源法律规范纳入生态环境法典研究

当前,环境法法典化研究应当围绕“如何法典化”这一更深层次的问题展开,关注生态环境法典编纂的具体方案和路径。在“双碳”目标背景下,生态环境法典编纂引申出“能源法律规范能否纳入生态环境法典”和“能源法律规范如何纳入生态环境法典”两个关键问题。从能源法和环境法的关系识别来看,两者间虽有差异,但在价值理念和立法目的方面仍存在一些共性和密切联系。将部分与环境保护相关的能源法律规范纳入生态环境法典的结构框架,既具备内生动力,又具有外在驱动,是实现“双碳”目标的可行路径。在参考比较法先例的基础上,可以遵循“有所为有所不为”的基本原则,将部分符合生态环境法典编纂目的、契合生态环境法典调整范围并与法典体例结构相适应的能源法律规范,有选择性地纳入生态环境法典,为推进“双碳”目标的实现提供法制保障。

编纂生态环境法典的重大理论问题研究

生态环境法典的编纂对环境法学的若干基本问题提出了新时代环境法学守正与创新、完善与突破的挑战。首先,自然生态保护法是环境法体系的新兴组成部分,是生态文明体制机制改革和建设成果的集中反映,生态环境法典编纂应吸纳并展现这一领域的最新成就。自然生态保护法按照保护目的和方式不同又可分为自然保护法和生态保护法领域。自然保护法采取禁止和限制开发利用方式对原真自然生态系统和生物多样性进行保护;生态保护法对自然生态系统进行维护,尤其注重对生态破坏后果的修复、治理和恢复。生态环境法典编纂已经考虑设立自然生态保护编,表明法典与学理的融贯。其次,全面确认环境权是生态环境法典编纂的重要使命,其重大意义表现在:能充分体现以人民为中心的发展思想,是中国参与全球人权治理的重要基石,环境权作为环境法学科的基础性概念具有重要的法学价值。环境权全面入典,应规定环境权的一般性概念和具体类型,兼顾实体性和程序性的内容。再次,生态环境法典编纂重启环境法是否为独立部门法的学理讨论。不同的定位将决定法典不同的编纂模式、结构和制度内容。将环境法认定为领域法,将削弱学术共同体和法治建设共同体对环境法的法体系发展的主观确信,不利于环境立法、执法和司法的整体协调发展。环境法作为独立部门法有利于法律制度的体系化建设。最后,编纂生态环境法典应当充分考虑全球生态环境法治的发展趋势,准确把握其内在价值规律和制度发展运行逻辑,以整体主义生态观指引法典的内在体系构造,确立环境正义原则,构建沟通、协商制度,加强专家和公众参与决策,增强我国环境法典编纂在全球生态法律秩序中的引领性和贡献度。

生态环境法典编纂的体系化路径论述

绿色生态是人类赖以生存发展的最大优势,结合生态文明的价值理念,法典命名应着重体现生态要素。生态环境法典较之环境法典更加关注生态系统本身,意指突破“末端治理”困局,强调生态环境保护的重要意义,而非仅为解决某类环境问题。我国生态环境法典的编纂工作由来已久,当前存在环境法律体系供给不足、法律制度碎片化和重复率高等问题,亟须通过构建整体性的法律规范体系加以解决。生态环境法典的编纂应当发挥再体系化功能,以统一的环境法价值——生态文明为价值引领,通过“统筹立改废释纂”的方式,正视过往体系化历程的成效与欠缺,承袭与领超环境基本法模式下的体系化成果,以期建构具有系统性、整体性、协同性、实效性的环境法律规范体系。

期间服务功能损害填补责任的生态环境法典表达

期间服务功能损害填补责任包括补偿性修复责任和期间服务功能损失赔偿责任。在生态环境恢复理念下,补偿性修复责任适用理应优先于期间服务功能损失赔偿责任。然而,审视期间服务功能损害填补责任的现状可以发现以下问题:一是法律规范层面没有明文规定行为人在期间服务功能损害能够修复时承担补偿性修复责任;二是司法实践中补偿性修复责任的适用相当有限,具体措施也不甚明确;三是司法实践中存在不当适用期间服务功能损失赔偿责任的现象。为了解决上述问题,可以尝试通过立法论或者解释论引入补偿性修复责任,并且完善期间服务功能损失赔偿责任。在解释论框架下,从《中华人民共和国民法典》第一千二百三十四条中衍生出补偿性修复责任的解释显然难以形成共识,这种解释论也无法体现补偿性修复责任优先于期间服务功能损失赔偿责任的顺位关系。采取立法论,在生态环境法典中规定补偿性修复责任更为合理可行。因此,可以在生态环境法典中分别设置补偿性修复责任条款和期间服务功能损失赔偿责任条款,补偿性修复责任条款重点突出能够通过补偿性修复措施填补期间服务功能损害的前提条件,而期间服务功能损失赔偿责任条款重点突出无法通过补偿性修复措施补偿期间服务功能损害的前提条件。

生态环境法典视域下环境刑事责任的实现

我国环境刑事立法经历了从分散立法到统一立法的历史变迁,恢复性司法理念在环境刑事司法实践中得到深入贯彻。环境刑事立法模式存在单一法典论与分散立法论之争,症结在于法典化与解法典化的二律背反,应以功能主义的进路应对。基于外部功效和内部功能的考量,环境刑事立法应在总体上延续统一刑法典模式,但不宜在刑法典中规定生态修复责任。为了适应环境刑事司法的发展,考虑到生态修复责任是环境法所特有的责任形式,应在生态环境法典中的刑事责任转致条款中规定生态修复责任,在刑事责任体系中的性质应界定为非刑罚处罚措施。

自然生态保护规制实践逻辑对生态环境法典编纂的指引

生态环境法典的一个重要组成部分是自然生态保护编,其编纂不宜采用“生态要素+生态区域”的二元平行式进路,应采取“空间规制→行为模式”的一元二次递进式进路。我国自然生态保护实践形成了以“自然生态空间-生态保护红线-自然保护地体系”为基本制度的三重空间规制逻辑,能够为生态环境法典自然生态保护编的制定提供行为模式的基本架构和规范基础。生态环境法典自然生态保护编的制定,应当建立“生态保护红线底线规制”思维,确立生态保护红线制度在自然生态保护领域核心制度地位;在法典总则编重申“保护优先”基本原则的基础上,在自然生态保护编确立“保护第一”原则,化解自然生态空间范围内生态产品利用与自然生态保护的对峙,为生态保护利益补偿、生态保护惠益公平分配分享提供基本的规范指引。

应对气候变化法制的生态环境法典化表达

应对气候变化已经成为一个全球性挑战。应对气候变化法制的生态环境法典化表达对建立健全应对气候变化法制体系具有重要意义。为促进应对气候变化法制的生态环境法典化表达,本文提出应以整体主义方法论为指导,满足应对气候变化的要求,同时契合中国特色社会主义法律体系建设要求;在技术方法上,应遵循可持续发展理念,促进多元规制方式的综合运用和法律体系的协同;在具体的规范构建上,应以一般规范、核心规范和法律责任规范为体系,搭建应对气候变化法制规范框架。

生态环境法典分则编一般规定的体系构建

生态环境法典分则是总则的应用、受总则检视且反哺总则发展,由于分则各编在调整目标、对象与手段上的差异,设置一般规定有助于增进逻辑一致性、内容全面性、价值一致性与政策协调性等体系效益。为实现体系效益,分则编一般规定需扮演总则适用于特定领域的“个别性-特殊性”规范,以及分则编具体规定的“基础性-综合性”规范等双重角色。分则编一般规定的规范内容应依据双重角色进行双向建构,先通过梳理现行《环境保护法》“自上而下”地得出分则各编一般规定中法律原则、一般制度等核心条款的候选规范,进而从环境单行立法“自下而上”地检视候选规范的基础性与综合性。