农业空间用途管制研究与建议——以浙江省嘉兴市为例

本文结合浙江省嘉兴市实际,梳理分析当前农业空间用地现状及存在的主要问题,按照农业空间各分区管制目标、基本利用、鼓励活动、准入管控、退出要求、允许地类(用途)、规划执行等要求,探索提出了关于农业空间用途管制规则的建议。

以高质量发展为导向的统一国土空间用途管制制度实践——以宁夏回族自治区为例

更加突出系统治理、集约高效、绿色低碳的统一国土空间用途管制是规范各类国土空间开发利用保护活动、保障国土空间规划有力执行、提升国土空间治理效能的重要手段,它实现了土地用途管制向国土空间用途管制的重大转变。文章以宁夏回族自治区为例,梳理总结了自机构改革以来,宁夏基于“美丽宁夏”建设和先行区建设目标要求,在统一国土空间用途管制改革的经验做法以及面临的问题,并结合高质量发展需求,提出进一步健全国土空间用途管制体系的对策建议。

空间规划基础理论大讨论:用途管制

辨析国土空间用途管制林坚(北京大学城市与环境学院城市与区域规划系主任、教授,中国城市规划学会常务理事):空间规划改革和建立国土空间规划体系,不是为“多规合一”而“合一”,其初衷是为统一用途管制职责而“合一”。2013年党的十八届三中全会决定就加快生态文明制度建设,明确要求:建立空间规划体系……落实用途管制。

大食物观下耕地用途管制的法制优化

耕地用途管制法制优化是在不改变耕地农用的基础上的耕地用途管制的法制优化,即耕地农作物转换种植管制的法制优化。梳理耕地用途管制的措施,探讨大食物观背景下耕地用途管制的法制优化方向及难点,重点阐述大食物观与既有耕地用途管制措施的耦合、既有耕地用途管制与大食物观的匹配度分析以及耕地用途管制优化的法治路径。结果表明:我国农产品需求结构发生变化已经成为不可逆转的趋势,而现有的耕地用途管制措施在一定程度上已经不能适应我国农产品需求结构的变化所带来的农产品供给结构的变化,因此需要对耕地用途管制进行法制优化,推动农产品供给侧结构性改革进一步深化发展,以改善耕地利用不平衡、不充分的现状,使耕地资源利用满足人们食物需求结构的变化。

面向功能治理的市级国土空间用途管制体系优化研究

从功能治理的角度切入,反思当前市级国土空间用途管制体系存在的问题,认为市级国土空间管制体系需要同时实现价值目标、功能目标和管理目标。在此基础上,提出市级国土空间用途管制体系优化需要遵循的价值逻辑、技术逻辑、行政逻辑,并基于治理目标和逻辑遵循,提出市级国土空间用途管制体系优化的3条基本路径:目标引领,构建全域全要素的“目标—功能—空间”传导路径;效能导向,完善多维融合的国土空间精细化用途管制规则;多元协同,优化多层级与多主体协同的用途管制事权组织。随后,以鄂州市为例,阐述基于上述理论框架的国土空间用途管制体系优化的地方实践,以期为国土空间用途管制体系的优化提供参考。

国土空间用途管制视角下的村庄规划提升路径思考

面向落实全域全要素国土空间用途管制目标的村庄规划范式尚未确立,有关村庄规划思路亟待提升。研究运用文献研究法和文本语义分析法,从国土空间用途管制与村庄规划的关系辨析入手,通过梳理1949年以来国家发布的相关政策文本,总结用途管制和村庄规划由分离走向统一的4个阶段发展历程,进而基于村庄规划落实国土空间用途管制面临的管制规则尚待明晰、管制内容缺乏弹性、管制重点难以突出等挑战,提出强化“三类空间”的管制规则、统筹“三线三区”的协调共生、重视村庄“灰空间”用途管制的村庄规划提升思路,为国土空间用途管制视角下的村庄规划优化提供方向和参考。

自然生态空间用途管制制度的再造分析

在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中,我国现行的土地用途管制制度、自然资源用途管制制度出现“制度失灵”,无法适应当前建立覆盖“全域、全要素”国土空间用途管制制度的要求。自然生态空间用途管制制度在地类划分、分区、区域准入及实施保障方面,存在亟须解决的问题。自然生态空间用途管制制度构建的基本路径是,首先厘清其与土地用途管制制度的适应性,然后从界定自然资源可管制的空间范围、选择多功能管制、改革建设用地指标制度等方面实现其制度再造。自然生态空间用途管制制度的构建,有利于贯彻落实生态文明建设新理念,同时也是形成国土空间治理合力的重要制度保障。

基于开发权的宅基地用途管制体系建构

“三权分置”是显化宅基地财产价值的重大制度改革。本文从开发权的视角,厘清宅基地开发权的法理依据,并在分析我国宅基地用途管制发展历程的基础上,发现其管制模式存在以下问题:一是标准化的宅基地开发权初始配置尚未建立;二是宅基地开发权的管制规则亟待优化;三是宅基地开发权市场尚未建立;四是宅基地开发权转移制度尚未形成。由此提出了以构建标准化的宅基地开发权初始配置、制定适度的宅基地用途管制规则、建立宅基地开发权市场、建构宅基地开发权转移体系为核心的宅基地用途管制体系。

用途管制导向下历史空间边界识别方法研究

当前,作为重要资源的历史空间受制于传统边界认知模式,在管理中存在范围模糊、对象不明等问题。以用途管制为导向,基于价值关联的时间逻辑、空间逻辑分析历史空间边界的形成机制,以历史空间价值为统领,构建历史空间三维模型,分析价值在国土空间层面传导关联的内在作用,整合历史空间边界识别指标,形成识别方法。在此基础上,以安徽省固镇县中心区及其县域和垓下村进行实证分析,提出历史空间用途管制范围的分区分层、融入体系的管控研究方法,为建立健全历史空间用途管制制度提供研究基础。

国土空间用途管制赋能农村三产融合的基本逻辑与政策创新

本文分析了国土空间用途管制背景下农村三产融合发展面临的现实困境,探讨了从管制机构、管制对象、政策体系、运行机制等方面构建国土空间用途管制的创新框架问题,并提出了探索规划“留白”机制、构建差异化的国土空间用途管制制度、充分挖掘农村三产融合用地渠道、优化用地审批管制规则、打造农村三产融合发展先行区等政策建议。

面向治理转型的国土空间用途管制制度完善路径探讨

研究目的:明确国土空间用途管制的转型逻辑,探究国土空间用途管制制度完善路径。研究方法:文献梳理法与综合分析法。研究结果:(1)国土空间用途管制属于在地化的空间管制创新模式,是在新的价值理念与治理需求引导下的空间治理转型实践。(2)国土空间用途管制的治理目标是实现国土空间系统性、激励性与高效能管制,其治理逻辑是将国土空间用途管制小闭环嵌入到国土空间治理大闭环之中,实现自然资源部内部治理“小协同”与以自然资源部为核心的多部门治理“大协同”联动。(3)可从构建全域全要素全过程的国土空间用途管制体系、优化系统治理的“三条控制线”划定及管制规则、规范与创新国土空间用途管理政策体系、建立健全多部门权力协同机制以及利益调节机制等方面探索国土空间用途管制完善路径。研究结论:国土空间用途管制涉及多学科交叉、需要理论联系实践,将来研究要加强理论综合支撑顶层设计、关注区域差异鼓励地方创新以及尊重主体利益提高管制效能。

国土空间用途管制的基本思路与实施策略

随着国土空间规划陆续批复,强化用途管控,提升用途管制制度体系的可实施、可操作性迫在眉睫。针对管制对象和范围界定不够明晰、核心管制规则尚不完善等困境,解析国土空间用途管制制度构建的现实需求,提出“分级、分区、分类、分步”的“四分”管制思路,细化“统筹—传导—落实”分级实施策略、“分区准入—用途转用”分区分类实施策略和“前端—中端—后端”分步实施策略。同时,为提升用途管制效能,需要加快推进试点探索,尽快完善关键环节的规则标准体系、系统高效的运作体系和创新有效的政策体系。

国土空间用途管制的演进历程、发展趋势与政策创新

研究目的:探究国土空间用途管制的历史沿革、发展趋势与政策创新。研究方法:文献分析法和比较分析法。研究结果:(1)国土空间用途管制的发展大致经历了4个阶段,即土地用途管制阶段、生态要素用途管制阶段、自然生态空间用途管制阶段、国土空间用途管制阶段;(2)国土空间用途管制的发展趋势主要包括:与行政体制改革的相契合、与国土空间规划相契合、与各类空间政策相契合、与信息融合相契合;(3)国土空间用途管制的实施机制要综合运用行政手段、经济手段、法律手段和技术手段,考虑不同层级政府的分工、不同部门的分工,建立指标+空间+清单的管理模式;创新生态产品价值的实现机制,完善生态补偿政策,探索建立可交易发展权的政策设计;(4)高度重视法律法规在空间用途管制中的作用,强化依法管制、依法治国、高效治理等要求,并做好国土空间用途管制的技术支撑。研究结论:从提高制度协同配合效率角度审视国土空间用途管制;把握国土空间用途管制中的机构改革、技术调整、空间规划和政策延续等关键内容;综合运用经济、行政、法律、技术等手段,共同提高国土空间用途管制水平。

德国国土空间用途管制机制经验与启示

德国作为空间规划思想的重要萌发地,其用途管制制度一直是世界各国学习的榜样。文章在梳理德国国土空间用途管制制度体系的框架结构,分析用途管制制度在总量控制与计划管理、空间准入与实施许可、规划监测与预警机制等环节运行机制的基础上,总结德国在立法、立项、资金支持、空间监测、可持续发展与气候保护等领域的国土空间用途管制经验,希望能为我国国土空间用途管制制度的完善提供可借鉴的建议。

我国自然保护地用途管制的现状特征、问题与建议

采用定性与定量相结合的文本内容分析方法,明晰中国自然保护地用途管制的现状特征、问题,并探究其系统性、框架性的完善对策。将现行用途管制规定概括为“顶层设计”“传导衔接”“管制规则”“实施监管”四方面。经发掘提出当前存在的四大问题:用途管制顶层设计不全面不系统、国土空间与自然保护地传导衔接笼统粗放、空间准入管制规则不统一不适应、实施监管流程复杂且部门协同不足。进而针对性提出顶层设计“体系化”、传导衔接“精确化”、管制规则“科学化”与实施监管“高效化”的建议,以期为我国自然保护地的可持续保护与利用以及国土空间开发保护制度的建立提供参考。

基于用途分区的全域全要素国土空间用途管制规则研究

本文通过分析分区用途管制规则的意义、现状和问题,提出其制定思路:首先,确立涵盖总量、计划、边界、功能、效能的五个管制维度;其次,衔接国土空间规划划定管制分区,构建由主导功能、正负面清单、“用途分区-用地分类”二维表、刚性弹性区分、动态更新要求等组成的分区用途管制规则制定模式;最后,通过“集成、细化、补充”的方法,形成具体条文。

空间治理视角下国土空间规划与用途管制衔接制度研究

从国土空间治理视角阐述国土空间规划与用途管制衔接的内涵,明晰用途管制改革的出发点和着力点,并从规划编制、审批、实施、监督全生命周期管理各环节分析二者衔接存在的问题和解决的策略。从治理内容、时序、权限、效率等方面实现二者全面对接,能提高规划实施的针对性和实用性以及用途管制的效率和效用。衔接过程中应致力于从制度设计上化解存在的问题并避免出现误区,探索构建以共同发力的协调制度、全面衔接的传导制度、权责对等的事权制度、紧密关联的监督制度为重点的衔接制度体系,可实现国土空间规划与用途管制的无缝衔接。从国土空间治理需求出发,在空间体系、传导机制、事权层级、实施监督等方面充分衔接,通过出台相关政策法规、完善技术标准、建立联动机制,为二者衔接提供保障,有助于提升国土空间治理水平。

统一实施用途管制 提升国土空间治理能力

国土是生态文明建设、高质量发展的空间载体,国土空间用途管制是国土空间治理的重要手段。党中央、国务院对此高度重视。从2013年党的十八届三中全会首次提出“国土空间用途管制”,到2024年党的二十届三中全会决定“建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度”。

国土空间用途管制分区内涵解析

国土空间用途管制分区是用途管制实施的基础和前提,其通过划分主体功能区协调国土空间开发与保护,约束无序建设行为。以主体功能为导向建立管制的基本单元,管制区域间具有差异性,各自发挥区域效能。分区以行政层级和规划意图建立用途管制的基本层级,行政效力贯穿于整个用途管制制度的执行中,并在空间范围、规划意图、行政管理三个维度统筹用途管制行为。基于用途管制系统、目标、实施三个视角,从管制分区的协调性与约束性、导向性与差异性、行政性及统筹性等方面深度解析国土空间用途管制分区的内涵与特性,研究为确定主体功能定位,明晰用途管制实施路径,优化功能布局与结构,进而为实现国土空间的高效治理与利用奠定理论基础。

国家公园内自然资源用途管制补偿问题研究

我国在推动以国家公园为主体的自然保护地体系建设中,部分自然资源用途管制措施会造成私人财产的特别牺牲,公民的私有财产理应得到公平补偿。但目前国家公园建设中存在土地权属不明晰,自然资源用途管制制度的样态体系设计不合理,以及管制性补偿的环境法规定单薄、粗放的问题,导致补偿的各个环节遭遇困境。通过对现实问题的省思与试点探索经验总结,国家公园内通过设立保护地役权有望纾解土地权属不清的问题,以比例性原则促管制措施减量化合理限制私人财产,并在环境法典编纂与单行立法的“国家公园法”中嵌入因自然资源用途管制造成财产权限制补偿条款,以寻求国家公园体制建设中管制补偿问题的解决路径,维护环境正义。