规划管制下基本农田保护的经济补偿研究综述

20世纪90年代以来,针对耕地资源流失速度加快的基本形势,国家实施严厉的管制制度及措施不断强化对优质农田的保护及管理。然而,采取禁止性或限制性强的规划管制制度,严格限制或剥夺管制区域内相关群体使用资源和空间的权利,如未提供相应的补偿和经济援助,将侵害相关群体的发展机会及利益,导致不同分区利益群体福利非均衡,违背环境公平。因此,可以说基本农田保护区的设立在一定程度上使区域内土地的发展权利受到限制,给保护区内相关群体带来机会及利益的损失。如何从政策层面上探讨实现基本农田保护供给面由非均衡性向均衡性转变的补偿移转制度及举措,构建激励相容的利益分配机制,设计基本农田保护的经济补偿机制,是一个重要的研究课题。本文从研究视角、研究内容及重心、研究难点及实践经验、研究方法及现实需求等方面的变化对国内外当前规划管制下土地发展权利受限,基本农田保护的经济补偿的研究现状及发展趋势加以总结分析,为加强我国基本农田保护及构建基本农田保护的经济补偿制度提供借鉴。

基本农田规划管制下农民的土地发展权受限分析——以江夏区五里界镇为实证

基本农田保护区的设立在一定程度上使管制区域内土地发展权受到限制及影响,给农民等相关群体带来机会及利益损失。本文以武汉市城乡交错区五里界镇基本农田保护区为例证,实地调研分析农民对于基本农田规划管制下土地发展权受限的认知、态度及差异,运用期望值函数测算出禁止农田建房、建坟、发展林果业、挖塘养鱼及闲置等土地用途管制对农民土地发展权所带来的受限损失。研究表明:①尽管基本农田保护政策在我国已施行近二十年,但仍多停留在制度层面,农民的规划知情权及参与程度不够,存在农户不知情被动参与、缺乏经济激励机制的现实状况。②规划管制对于农民土地发展权的影响主要体现在土地用途的管制和生产自主性的限制上,从禁止占用基本农田建房、建坟、改园、取土、挖塘、闲置等土地用途管制出发,测算出规划管制给农民土地发展权带来的平均机会损失为20 680元/hm2;以农户认识相对淡薄、日常管制工作中发生频率较高的禁止农田发展林果业、挖塘养鱼及闲置荒芜活动的限制性损失为依据,农民土地发展权的年均机会损失在3 763.35-5 426.47元/hm2,为确定基本农田保护的经济补偿标准提供直接的参考依据。

规划管制下基本农田保护内在机理研究

面对日益严峻的耕地保护形势,守住基本农田这块真正的"保命田"显得尤为重要。运用外部效益理论、边际收益理论以及代价性损失和过度性损失理论,划分基本农田和建设用地两种用地类型,分析两种用地类型外部效益影响下市场失灵和政府失灵时基本农田配置的内在机理,据此提出相应的基本农田管制对策建议。

中、东部地区基本农田规划管制农户福利损失及区域差异分析

研究目的:比较基本农田保护规划管制给东部和中部地区农户带来的可能福利损失及其差异性。研究方法:期望效用理论和对比分析方法。研究结果:(1)基本农田保护区规划对农民土地发展权及福利会带来一定程度的影响,规划管制给东、中部地区农户带来的福利损失分别为42521元/hm2·a和20309元/hm2·a,经济发达的东部地区农户的福利损失是中部地区的2.09倍。东部地区户均耕地远远小于中部,且东部地区的增量建设用地极为有限,所以东部的土地价值大于中部。(2)中部地区发生占用基本农田建房、建坟、改园、取土、挖塘、闲置等禁止性行为的概率为0.39,而东部地区发生这些禁止性行为的概率仅为0.1,说明在耕地保有目标限制下基本农田保护政策在东部经济发达地区得到较为有效的宣传。(3)以日常管制中发生频率最高的改园、取土、挖塘、闲置荒芜等禁止性活动为依据,中部地区农户的福利损失为3186—5274元/hm2·a,东部地区农户的福利损失为563—11572元/hm2·a,禁止取土行为几乎不会对东部地区农户的福利产生影响。研究结论:经济发展水平不同地区的农户对农田未来用途的预期不同,进而规划管制给他们带来的可能福利损失也有差异,在进行农田保护经济补偿时应区别对待,提高规划管制效率。

基于矿地融合视角的空间规划管制研究

将地质资源环境调查与空间规划相结合,是规范土地开发行为、规避地质环境风险、有效利用地质资源的重要手段之一。统筹考虑地质调查成果内容和空间管制分区评价需求,应用Meta分析法计算指标权重,提出了一套以空间规划管制分区为切入点的矿地融合空间规划管制方案,并选取苏州中心城区进行了实证分析。结果表明,苏州市区建设用地适宜性较好,较适宜建设区域面积较大,主要分区在工业园区、相城区和吴江区,基本能满足近期规划的需求,从城镇扩展、生态用地保护、中心城区开发边界3个方面提出空间规划管制发展方向,证明未来城市建设应向南北两个方向发展。

国土空间规划管制、地方政府竞争与区域经济发展——来自湖北省县(市、区)域的经验研究

研究目的:实证检验国土空间规划管制对区域经济发展的影响及其作用机制。研究方法:在对国土空间规划管制影响区域经济发展机理分析的基础上,提出本文的研究假说,并基于湖北省82个县(市、区)域单元2002—2015年的统计数据,运用中介效应模型加以检验。研究结果:国土空间被管制强度越高的区域,其地方政府可以运作的土地要素就越少,则该地区地方政府在发展区域经济竞赛中的竞争力就越弱,进而其经济发展水平就相应较低,与国土空间被管制强度较弱区域的经济发展差距逐渐拉大。研究结论:在中国把国土空间规划上升为国家战略的时代背景下,为协调区域经济的均衡发展,应建立起管制弱化区域和管制强化区域之间的横向财政转移支付机制和土地发展权交易市场,使不同区域均能享受到国土空间优化带来的福利提升。

农民关于基本农田保护及规划管制风险的认知研究

利用武汉市主要基本农田保护区江夏区161份农户的调查问卷,从农户视角分析现有制度存在的缺陷。结果表明,农户作为基本农田保护的直接和主要参与者,其对基本农田保护相关知识的了解相当匮乏,对于基本农田保护的意愿也并不明显,因此基本农田保护的执行浮于政策。解决这一问题的方法是在基层加大基本农田保护相关知识的宣传力度和时效、制定合理的经济补偿制度、充分调动农户实施基本农田保护的积极性。

规划管制下土地发展权受限的多情景测度:数量与价值

在统筹推进国土空间规划及用途管制的背景下,揭示土地发展权受限的数量及其价值,对于完善中国空间治理体系、解决不平衡不充分发展尤其是区域差异问题具有重要的理论和现实意义。文章以湖北省为"生态资源优势区"代表性省份,首先运用柯布-道格拉斯(C-D)生产函数模型测算各生产要素在农业与非农业部门中对经济增长的弹性以及土地资源在两部门的边际收益,揭示土地发展权受限的客观现实和成因;然后基于缩小湖北省与"经济发展优势区"经济发展差距的不同情景,测度2009—2018年湖北因处于生态资源优势区而使土地发展权受限的数量与价值。结果显示:(1)土地要素投入对湖北省经济增长具有重要影响。2009—2018年,湖北省非农部门经济增长仍依赖土地要素投入,且土地要素对经济增长的贡献难以被其他生产要素替代。(2)高额的机会成本是土地资源由农业部门向非农部门转移的重要潜在驱动力。2009—2018年,湖北省非农部门的土地边际收益是农业部门的17.03~44.14倍,且呈逐年递增趋势,规划管制的存在导致了土地发展权受限。(3)规划管制背景下,对受限的土地发展权进行补偿具有必要性和可行性。在经济发展水平差距缩小10%~100%的不同情景下,2009—2018年湖北省土地发展权受限数量处于0.53×104~5.35×104hm2之间,对应的价值量占同时期"经济发展优势区"总GDP的比重较低,为0.02%~0.19%。基于此,应开展土地发展权受限补偿的制度建设,从土地发展权产权确认和利益分配机制改革两方面量化和落实土地发展权,并以对土地发展权的底线补偿情景为起点逐步提高土地发展权补偿水平,直至实现完全补偿。

湖北省国土空间规划管制测度及空间相关性分析

将生产、生活和生态“三生”空间纳入统一的国土空间分类体系中,以湖北省县(市、区)域单元为例,对国土空间规划管制强度测度及空间相关性进行了研究。结果表明,湖北省不同县(市、区)域承受了不同的国土空间规划管制强度,从经济较发达的中心城区或市辖区向外围经济欠发达的县(县级市)域,国土空间规划管制强度大致呈现出由弱变强的演变趋势。对不同区域国土空间规划管制强度的空间相关性进行分析,发现在5%的显著性水平下,2002-2015年Global Moran′s I指数值均显著为正,表明湖北省各县(市、区)域的国土空间规划管制行为存在统计上显著的空间集聚现象,即国土空间规划管制强度较高和较低的区域均呈现出空间集中分布的特征。

农民土地发展权受限调查分析——基于基本农田规划管制视角

以武汉市江夏区五里界镇为例,通过问卷调查分析了农民对于基本农田规划管制下土地发展权限受限的态度和认知,并运用条件价值评估法的思想构建基本农田规划管制下农民土地发展权限受限测度模型。研究表明,我国实行的基本农田规划管制对基本农田内的农民的土地发展权益产生较强的侵害,造成较大的经济损失,为此政府必须建立基本农田保护补偿政策与补偿标准,给予农民相应的经济补偿,以维持社会的公平和效率。

规划管制背景下我国基本农田保护政策低效的症结及对策分析

我国是世界上实施耕地保护最严厉的国家,但严格的管制政策却收不到预期效果,耕地尤其基本农田面积近年仍一直减少,其原因主要是基本农田保护政策不够完善。研究表明:规划管制背景下我国基本农田保护政策低效的主要原因有产权不清晰、监测不力、补偿方式不合理等,并针对相应症结提出一些切实可行的对策,分析其可行性。

城市总体规划与主体功能区规划管制空间研究

从空间界限、功能定位、指标控制等角度揭示主体功能区规划(优化开发区、重点开发区、禁止开发区、限制开发区)与城市总体规划空间管制分区(禁建区、限建区、适建区、已建区)功能空间的相似性和差异性,并对两者进行解构与重组,尝试探索城市总体规划和主体功能区规划管制空间的耦合关系。

试论促进产权明晰的规划管制改革——兼论“城中村”的改造

以科斯为代表的新制度经济学为理论基础 ,强调产权明晰与节省交易费用的市场化发展为主导 ,但同时需要强化与完善城市规划的法律管制地位。通过深入分析美国区划使土地使用外部效果的内在化方法 ,指出有效实施区划的基础是产权明晰与公众参与。而中国城市土地具有产权界定不清楚、缺乏明确的人格化代表、产权边界模糊、可转让性上残缺等产权残缺特点。残缺产权产生寻租 ,增大了产权市场化的阻力。因此 ,土地产权改革是城市规划有效的根本。促进产权明晰的规划管制改革首先必须明确经济发展、产权明晰与规划管制的相互促进的辩证关系 ,我国的城市规划要牢牢树立产权地块的法律意识、保护产权、正视赔偿、配合城乡土地产权与物权的改革。目前我国城市规划界广泛推崇的法定图则具有很好的促进产权明晰的作用。“产权明晰、区划控制、加强法治、经营城市”是提高我国城市规划与建设管理水平与绩效的前提。已经成为的社会热点的“城中村”问题 ,也有赖于通过产权改革。

规划管制的逻辑与规则:公权与私权的制衡

规划管制是政府基于土地的公共属性而采用公权力来干预土地资源利用的重要手段。文章从土地基本属性所决定的公权与私权制衡关系的角度出发,在梳理公权力对土地权利的保护与约束的基础上,明确土地利用过程中进行公权干预的必要性,基于公权与私权的制衡指出公权力对土地利用进行管制的逻辑出发点,并从遵循公共利益目标、建立明确的规则和制定严格而有效的制约措施等方面提出规划管制应当遵循的规则。

视点:国土空间规划管制如何与区域经济协调发展

国土空间是我们人类赖以生存和发展的重要资源,但是我国虽然有着比较广阔的国土,但是因为各地自然状况多样、气候复杂多样等多方面的原因,有一些区域的生态环境比较脆弱其实并没有非常适合人类居住,这就直接导致一个结果,就是我国国土人均资源存在严重不足的问题,因此更加需要对国土空间进行科学的规划管理,指导协调区域经济协调发展,推动区域经济可持续发展。

绿色民法典时代生态保护红线规划管制的法治保障

生态保护红线的实施对绿色民法典时代政府环境规划管制的法治化提出巨大考验。实践中,由于传统环境规划权配置结构的不合理、地方红线规划管制对公众参与程序的排斥、对公权力的预防性监督机制匮乏,导致红线规划管制存在对公民土地权利的限制、行政责任的地方性悬置等现实困境。在民法典绿色导向下,政府环境规划管制应遵循公共利益与私人利益的双轨制保护原则,恪守物权法定原则,控制政府的自由裁量权,并在环境规划立法中引入民事行为约定的内容。目前,我国可制定统一的地方红线立法基准,通过红线规划司法审查、保护地役权、生态补偿等制度的完善,充分保障公民权益,实现对政府规划裁量权的监控和校正。

规划管制下农田生态补偿的研究进展分析

基于特殊的土地基本国情,我国实施严厉的管制制度及措施强化对优质农田的保护及管理。然而,采取禁止性或限制性强的规划管制制度,严格限制或剥夺管制区域内相关群体使用资源和空间的权利,如未提供相应的补偿或经济援助,将侵害建设区和保护区内群体的发展机会及利益,导致不同分区利益群体福利非均衡,违背环境公平。论文从农田保护的政策绩效评价、发展受限制地区实施农田生态补偿制度的机理、农田外部效益及补偿标准的测度、农田管制损失补偿及外部效益产权界定、农田生态补偿制度实施绩效及福利效应研究等方面梳理总结了国内外关于规划管制下农田生态补偿的相关研究进展及发展动态,并提出在国家实施生态补偿机制及推进主体功能区划形成与落实等政策契机下,制定基于主体功能区划框架下的农田生态补偿机制及政策,有重要的理论及实践意义。

国土空间规划管制与区域经济协调发展研究——一个分析框架

厘清国土空间规划管制与区域经济协调发展之间的关系,是我国国土空间规划管制有效开展的重要前提。论文主要结合国内外最新的实证研究文献,在国土空间规划管制对区域经济协调发展影响的"表现形式—作用机理—协调机制"这一逻辑框架下,分析了国土空间规划管制与区域经济协调发展的关联机理。研究结果表明:1)国土空间规划管制影响区域经济协调发展主要表现在发展受限制区域的土地产权受到抑制和资源环境保护的外部性未能有效地内在化;2)国土空间规划管制影响区域经济协调发展的作用机制在于保护型区域生产的生态产品可贸易性较差,使其落入比较优势陷阱;3)国土空间规划管制下的区域经济协调机制主要包括土地发展权漂移、税费调节和地役权保护。从理论和实践上来看,空间规划管制从诞生起,就面临效率的争议,但在资源环境保护的巨大压力之下,国土空间规划管制在实践层面又非不可调和,关键在于区域经济协调机制的设计。这对我国在建立"多规合一"的国土空间规划体系的时代背景下,为避免新的区域经济协调发展问题具有重要的政策含义。

规划管制下耕地保护空间外溢及区域财政转移--基于四川省的实证

规划管制致使区域间保护耕地资源多寡存在差异,部分地区经济发展受到约束,带来相关利益群体机会及利益损失。基于耕地保护承载力角度,确定区域保护耕地资源空间外溢面积,利用机会成本核算单位面积保护耕地损失,在构建暴损程度系数基础上,核算区域间规划管制下耕地保护空间外溢量及区域间财政转移额度,为建立区域之间经济补偿和财政转移支付提供理论依据。结果表明:(1)四川省耕地资源保护空间外溢赤字城市有成都、攀枝花和雅安,赤字量最大的是成都市,赤字量达到650.71 kha;耕地资源保护空间外溢盈余的城市有14个,其中盈余量最大的城市是资阳,为219.98 kha;耕地资源保护空间外溢平衡城市是内江。(2)运用机会成本法,测算出单位面积耕地保护机会损失为每公顷25.30万元。(3)通过暴损程度及经济调节系数的修正,计算出区域之间的空间外溢补偿额度,为减少财政压力,按照盈余区补偿量总和作为空间外溢赤字区的支付总额,最终成都支付额度为416775.25万元,攀枝花市支付额度为125.10万元,雅安市支付额度为83.40万元,财政转移支付结果具有一定的现实操作意义。

规划管制下相关利益群体福利非均衡的制度缺陷分析

我国实行世界上最严厉的耕地保护制度及规划管制措施,强化对耕地资源及基本农田的保护。然而,实施强制性的管制政策及保护措施时却缺乏配套的经济补偿机制设计,政策的不完善易造成社会不公或滋生寻租行为,带来区域社会经济发展的非均衡及相关利益群体的福利损益影响。本文在详细分析我国土地规划管制制度逐渐强化的协同演变路径基础上,重点探讨了规划管制发展受限制下相关利益群体福利非均衡的制度缺陷,同时建议规划制度设计时应尊重产权主体的土地发展权利,保障其土地财产权益;建立管制弱化区对管制强化区的经济补偿转移机制,缩小区域差距,强化区域分工及促进社会经济与生态环境的协调发展;加大对地方政府违法、违规用地的查处力度,健全规划管制成效的考核机制,不断优化国土空间布局。