优化营商环境视域下城市土地再开发的法治困境与出路——以深圳市的实践探索为中心

为了缓解城市因土地、空间有限而按照传统的速度模式发展难以为继的窘境,盘活存量建设用地以推进营商环境优化至关重要。深圳市土地再利用制度探索实践极具特色,其制度构建的成败得失可供我国其他省市借鉴。通过考察深圳市土地再开发的实践探索可以发现,城市存量建设用地盘活利用时存在土地价值未得到公平分配、补偿时未合理区分合法建造与违法建筑、相邻地块权利人获得的土地利益差异显著和“合法外”土地的管理利用缺乏有效规制等制度困境,其主要根源在于历史遗留问题解决方案的上位法依据较为含糊、处理统征统转问题对法律规范的遵循尚有不足、不同制度中土地增值收益分配的基准存在差异和不同权利主体享有土地增值收益的比例失衡。在我国全面推进依法治国的新时代,完善盘活城市存量建设用地制度时,应当加快地方规范性文件的立、改、废,补强土地价值的公平分配规则;优化相关地方性制度,强调严格遵循保护合法利益的底线规则;同时,细化盘活城市存量建设用地的国土空间规划,明晰具体落实方案,并整理历史遗留问题的类型,对现行地方性制度进行靶向修正。

论耕地保护中的土地经营主体

耕地保护作为一项基本国策,其保护主体应涵盖政府、土地所有权主体、土地经营主体等面向。土地经营主体作为耕地最为直接的使用人,享有耕地收益权利,决定了其作为直接的耕地保护义务承担者,并为耕地破坏行为承担不利后果。然而,现有法律就土地经营权属性和土地经营合同内容的规定含糊,难以稳定土地经营主体保护耕地的主观意志,且在土地经营主体耕地保护的权义规则失衡的背景下,难以为耕地保护提供规则指引。为此,通过赋权还权,激发土地经营主体参与耕地保护的动力,特别是经营主体为土地所有权人的情形;立法明确规定流转合同的一般性条款和形式等内容,为耕地投入提供稳定的意志基础;以个人行为约束和市场行为约束,以及单方约束和共同约束构造土地经营主体的耕地保护义务。

土地经营权的性质及其法制实现路径

"三权"分置政策的重点是"放活土地经营权",该政策设计目标应为顺畅培养新型农业经营主体、照应农业适度规模经营需求和提升现代农业经营效率。法律须回应"土地经营权"之政策意旨,首要任务应是厘清和确定该权利在法律性质上的内涵。考虑到物权性权利有助于"三权"分置政策之制度目标实现,有益于农地权利体系的科学构建,有利于实践中土地经营权融资的可操作性,将土地经营权定位为用益物权是妥当的。土地经营权法制实现路径应从其产生方式、物权表征及其经营规则入手予以规制。土地经营权未来运行存在"租金侵蚀利润"、农地用途"非粮化"、农地变相私有化倾向以及抵押实际操作障碍等风险,应加强制度应对,以有效防范这些风险。

落实集体土地所有权的法制路径——以民法典物权编编纂为线索

在当前立法研究和改革实践中,"落实集体所有权"未如同"稳定农户承包权,放活土地经营权"一样受到重视。在乡村振兴战略实施的新时期,针对"两权分离"制度的弊端,将落实集体土地所有权以法律形式固定下来,有利于发展农村集体经济,有助于促进适度规模经营,有益于实现农民财产权利。在现行农村土地法律制度中,落实集体土地所有权面临着权利性质错位、主体制度残缺和权利内容贫乏等现实困境。民法典物权编编纂应针对集体土地所有权制度的缺陷致力于彰显其私权品格,健全其主体制度,并充实其权利内容。

建设用地使用权提前收回法律问题研究——关于《物权法》第148条和《土地管理法》第58条的修改建议

因公共利益需要而依法提前收回建设用地使用权,是我国涉土法制的一项重要内容。从立法原意、法条文义和规范体系来看,提前收回建设用地使用权都不是征收的一种类型。我国现行法确立的提前收回建设用地使用权的补偿规则相互之间具有较大的价值冲突,且提前收回建设用地使用权的行为应遵循的法定程序规范也存在缺漏。民法典物权编应借鉴《城市房地产管理法》第20条确立建设用地使用权提前收回之补偿规则;而《土地管理法》修订时应简化有关提前收回的公共利益条款,并明确规定提前收回建设用地使用权时参照适用集体土地征收程序规范。

“三权分置”下土地承包权的性质定位及其实现研究

土地承包权最早出现在承包地“三权分置”政策之中,该政策入法时新《农村土地承包法》第9条将其作为一种新型法定权利予以确认,但该法未明确规定土地承包权的性质及内容。细致分析政策文本中的土地承包权之内容及其制度意蕴可知,应当将土地承包权置于农村集体经济组织成员权之范畴加以阐释,明确该权利的行使后果是取得土地承包经营权。为在实践中使土地承包权得以有效实现,应当着重强调土地承包权是一种资格权,其包括初次承包权和续包权两种类型,确权确股不确地是土地承包权实现的特殊形式,其属于土地承包经营权入股产生的一种法律关系。

土地管理法制改革

土地制度是国家发展战略考量的核心内容,是国民经济发展、人民财富增长的重要基础,对土地管理采取何种举措具有非凡的法律规范意义。《中华人民共和国土地管理法(修正案)》已于2019年8月26日全国人大常委会审议通过,这是2013年以“改革”为主题的党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》颁布以来,启动新一轮土地改革后最重要的立法盛事之一。在此次《土地管理法》修改过程中,修法者态度认真,立足现实症结,对民事权利与管理权力相纠缠中的利益协调衡平有较深刻认知,体现一定法学专业精神,比较注重体系化,有多处值得肯定与倡导。然而,对照中国市场经济发展现实、国家对新一轮土地改革要求和民法典编纂的期待,该法还有较大完善之空间,可谓:改革未竟,且绝不止“一公里”。

“三权分置”下土地经营权的性质定位及其实现研究

农村土地承包法修正只规定了土地经营权的运行规则,淡化了对土地经营权的性质之界定,说明立法者对该权利的属性未持特定立场。根据民法典第341条的规定,流转期限为五年以上的土地经营权属于物权。土地经营权的取得(形成)有"流转"和"设立"两种方式,其中土地承包经营权人流转土地经营权时,只要符合"流转期限为五年以上"的构成条件,其采用的各种流转方式均可认定为通过"设立"取得物权性的土地经营权。在土地经营权实现过程中,梳理并解决改良土壤及建设农业生产附属和配套设施、再流转土地经营权、以土地经营权融资担保等权利中的疑难问题,能够为承包地"三权分置"制度中"放活土地经营权"的政策精神得到落实提供理论基础和规则指引。

集体土地空间权利配置研究

集体土地立体利用中权利冲突频现,亟需明确其土地空间权利配置规则。集体土地上下空间归集体所有,但权利行使有其限度,应根据权利人预期、空间可支配性与公益因素综合确定,并由需用者对限制的正当性承担论证义务。集体建设用地使用权可分层设立,因公益需要使用集体土地空间,采用征收取得建设用地使用权方式。这种立体化权利配置路径,能够提高土地公有制条件下空间权利配置适应性,促使建立健全城乡统一建设用地市场。

民法典编纂中土地承包经营权流转权利体系研究

以"三权分置"为核心的新一轮农村土地制度改革创新,体现为农村生产力不断发展、生产经营关系发生重大变化的实践需求。土地承包经营权的流转是"三权分置"制度的核心,为适应实践对法律制度的需求,承包地流转法律制度需以土地承包经营权流转权利体系构建为重心。在重新界定土地承包经营权的法律含义并详细分析土地承包经营权流转形成的权利关系的基础上,土地承包经营权流转权利体系的法律构建应主要解决土地经营权的设定与流转问题。根据"尊重农民意愿"原则,应允许承包方通过流转土地经营权分别形成用益物权性质的土地经营权和用益债权性质的土地租赁权,以适应多元化的土地流转方式的实践需求。因此,在民法典编纂中,对用益物权性质的土地经营权在物权编进行规定,对用益债权性质的土地租赁权则由合同编予以规范,从而实现土地承包经营权流转权利体系的法律构建。

《民法典》第二百四十五条(征用)评注

《民法典》第二百四十五条系征用规范。征用是单方行政行为,旨在实现公共利益,征用权的行使须以“紧急需要”为前置条件。现行法关于征用人的表述极为混乱,司法实践中对于征用人的认定更为复杂,以致影响到对征用纠纷的正确处理。被征用人为“组织、个人”,其应承担相应的配合义务,但享有原物返还请求权和补偿请求权。鉴于征用具有紧迫性,征用程序较为简单。征用的对象是组织、个人的不动产或者动产,而生活必需品与公共设施、文物应当免于征用。根据《民法典》第一百一十七条规定,征用人应当对被征用人进行“公平、合理的补偿”,且实施征用后无论是否造成被征用财产毁损、灭失,征用人均应当对被征用人予以补偿。被征用人对征用决定及征用补偿决定不服的,可以提起行政诉讼,其中被征用人应当对行政征用行为造成的损失提供证据加以证明。当行使征用权的行政机关的行为导致被征用人无法举证时,则由该行政机关承担举证责任。

数据产权分置的权利解释与法律表达

以市场需求为导向的数据产权分置方案为数据的流通与利用提供了新思路。不过,数据产权分置作为数据权利分配的探索性方案,内容尚显宽泛,需要新的解释路径以实现从政策到法律的转化和法律规范表达。基于权能分离理论的权能组合理论,可以对数据产权分置作出更有说服力的解释,从而明确数据产权的权能内容。基于数据产权的权能内容,数据产权分置的法律表达可以从价值和制度两个层面进行。数据产权分置的法律表达,在价值层面上,应坚持利益平衡理念,以数据安全为前提,以产业效率为导向,在制度层面上,以现有规范为映射,针对数据产权占有权能以合同路径加以规范,针对许可权能和收益权能参照知识产权法加以规范,针对排他权能和处分权能以反垄断法予以实现,同时注重运用技术手段加以辅助。

民法典时代承包地“三权分置”再立法论

承包地“三权分置”的法律表达未严格遵循私法逻辑,导致入法、入典后出现诸多评价矛盾和规范冲突,表现为耕地、林地和草地作为本质不同的承包地难以一体适用“三权分置”规则体系;土地经营权兼具债权属性和物权特征,将其定位为一元化的债权或者物权存在解释限度;土地承包经营权主体在农户和农户家庭成员之间摇摆;土地承包经营权的“身份性”与其可转让性、承包期内不得调整承包地、保护进城落户农民财产权利之间均存在矛盾冲突。应适时重启承包地“三权分置”立法论研究,在《民法典》内外体系约束下,重构承包地“三权分置”权利体系,细致梳理耕地、林地和草地可得适用的规范群,明确土地承包经营权为集体成员的家庭成员所共有,祛除土地承包经营权的身份属性,赋予出租方式设立的土地经营权以部分物权效力,以真正巩固和完善农村基本经营制度,发展新型农村集体经济。

集体经营性建设用地入市方式的教义学展开

《土地管理法》第63条第1款规定,对于符合条件的集体经营性建设用地,“土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”。然而,入市方式存在出租入市行为性质有争议、其他入市方式不明确等问题。对此,同一条文第4款规定,入市方式“参照同类用途的国有建设用地执行”,因而研判入市方式问题应当先梳理国有土地相关规则,对是否参照、如何参照等展开论证。一方面,对于出租入市的行为性质,基于国有土地租赁规则、民法理论与规范,应当明确其为负担行为,所设定权利为债权,经登记产生对抗效力。另一方面,其他入市方式上,赠与、互换不符合入市条文立法目的,不属于该条的调整范围。结合国有土地出资(入股)的适用情形、农村集体经济组织的特性等,应当承认出资(入股)入市可以允许其在一定范围内适用,并明确其采用协议方式进行交易;抵押入市有现实需求、理论上可行、符合入市规范,应当以阶段式架构建立其实现机制。

《土地管理法》成片开发征收标准的体系阐释

研究目的:阐明《土地管理法》成片开发征收标准的核心要旨及其体系构成。研究方法:规范分析法,文献分析法。研究结果:成片开发标准应当以促成公益目的实现为核心要义,并秉持系统思维,既要明确其面积范围、用地构成及类型、补偿方式等基本构成要素,还应建立征收权行使之事前、事中、事后全过程动态监控机制。研究结论:成片开发征收入法本身具有权宜性,待土地要素市场化配置机制更加健全,成片开发征收完成特定历史时期使命之后应退出公益征收范围。

《农村土地承包法修正案(草案)》要义评析

研究目的:明晰中国土地改革背景下科学与民主立法(修法)的价值方向。研究方法:以法规范分析为主,从法解释学与立法论的结合维度进行探求。研究结果:《农村土地承包法》修法正当其时,但修法与民法典分则修订起草的关系应加以研究,修法的科学性不容忽视,立法技术亟待提升。研究结论:该立法修正案(草案)极有必要重新整合,尤其需要深刻理解"三权分置"政策意蕴,进而将其转换为符合法逻辑体系的立法制度设计。

“三权分置”与中国农地法制变革

中国农地"三权分置"改革的动因在于坚守集体土地所有权、兼顾农民的公平与农业的效率。在农地"三权分置"政策与现行法冲突时,对"三权分置"的研究现状在研究方法上体系化思维不够;在拟实现的目标上将政策目标进行最贴切的法律制度转化不够;对"三权分置"中"三权"的理论重点即权利本质及其如何实现的研究有缺憾。"三权分置"下中国农地法制改革的立法构架前提是:深刻理解该政策出台背景及其所导向的问题,分析该政策目标在现行法上不可实现的缘由。最后,在关涉坚持集体所有权、稳定土地承包权(资格)、放活土地经营权的具体制度时,应考虑以最低立法成本完成周延的制度设计,确保法律逻辑的自洽和政策意图的实现。

集体土地征收程序的法理反思与制度重构

由于中国集体土地征收程序欠缺规范性,存在征收决定的程序不透明、被征收人的参与权利无保障及救济渠道欠畅通的制度缺陷,可能导致实践中行政机关滥用征收权。其根源在于重实体而轻程序的历史延续、重效率而轻公平的价值主导和重权力而轻权利的观念指引。当前,应该对重实体而轻程序的历史予以严肃反思,扭转重效率而轻公平的制度价值,以权力与权利的平衡取代重权力而轻权利的法律观念,健全农用地转为建设用地审批程序,确立集体土地征收审批前置程序,细化公告征收决定程序,改进征地补偿、安置方案确定程序,从而以程序控制权力和保障权利,确保集体土地征收法律制度的顺畅运行。

集体土地征收中公共利益条款的法理反思与制度回应

公共利益是我国征收集体土地必备的条件。在集体土地征收制度中,我国公共利益条款存在法律规定粗疏、概念内涵模糊和认定规则虚无的制度缺失,其根源主要在于理念偏差、权力异化和监督制度残缺三个方面。就我国社会经济发展的现实环境而言,集体土地征收法律制度中的公共利益条款宜采正面列举典型的公益事业类型,反面排除典型的非公益事业类型,并设置兜底条款的折中规范模式;在认定权力的配置上实行分权,由立法机关确定公共利益条款的法定内容,行政机关在实践中具体执行认定权力,司法机关对公共利益的认定争议进行个案判断;对行政机关界定公共利益的权力应实行多元化监督制度体系,其中以行政的外部监督为主,以行政的内部监督为辅,并为以权利制约权力的监督方式提供可行的途径。

农村集体土地征收补偿款分配纠纷民事司法困境及其进路

民事诉讼,是农村集体土地征收补偿款分配纠纷解决及农民权益救济的重要途径。虽然《物权法》及有关司法解释已明确该类案件的司法救济路径,但观现有民事司法实践,司法机关对该类纠纷的可诉性及对补偿款分配方案的司法干预权限尚未形成统一裁判标准。究其原因,则在于未有效甄别农民集体及其成员在征收补偿过程中各自的独立主体地位,过分强调补偿款分配方案制定的自治属性,而对基于财产权与成员权的不同请求权基础亦未予以合理区分。其改进进路,一是区分不同主体基于不同请求权基础之诉由,给予不同司法回应,二是明确司法机关对土地征收补偿款分配方案的审查权限,积极回应各类规范性文件对征收补偿款分配设置的合理限制。