20世纪60年代以来的西方公共行政理论述评

公共行政理论丛林的形成既是公共行政学学科自身发展的必然结果,也是公共行政学对现实社会急剧变化所作出的理论回应。根据目标取向的不同,二十世纪六十年代以来的西方公共行政理论可分为两大类:一是工具理性取向的行政科学,坚持效率至上,单纯追求行政的科学化和技术化,却很少提及甚至忽略公平、正义、民主等公共价值,代表理论主要有新公共管理理论和整体性治理理论;二是价值理性取向的行政哲学,强调公共价值,积极倡导公共行政精神,但缺少制度化的途径和可操作的机制,代表理论主要有新公共行政理论、新公共服务理论和公共价值管理理论。而事实上,公共行政必须以价值理性为指导,以工具理性为支撑,才能实现健康发展。

早期公共行政研究的学理演进（1887-1926年）

早期公共行政研究（1887-1926年）是公共行政研究的源头和逻辑起点,只有对早期公共行政研究有着透彻的认识,才能更准确地把握公共行政发展的来龙去脉。早期的公共行政研究主要有以下几个特点：政治-行政二分;以问题解决为导向,把公共行政作为一个方法,而不是一门学科;坚信公共行政是一门科学;通过法律的视角来研究公共行政;采用分层分类的公共行政。这个时期的人们已经认识到公共行政研究的重要性,并为以后的公共行政研究奠定了重要的成果基础,但是由于视野的偏狭,无法产生系统的、全面的公共行政研究,更不可能产生公共行政这门学科。所以,1887-1926年是公共行政学的播种季节,而不是收获季节,收获的任务是由伦纳德·怀特完成,收获的成果就是怀特的行政科学思想。

伦纳德·怀特行政思想的演变——基于四版《行政学导论》的考察

伦纳德·怀特在《行政学导论》中提出四个行政学研究的假设,也是怀特行政思想的核心内容。行政学者们在论文和专著中,无数次引用怀特所提出的这四个假设,却鲜有人探讨这四个假设与行政学研究的关系。在《行政学导论》中,这四个假设并不是一成不变的,尤其是第三个假设,怀特在后期出版的书中越来越强调行政技艺,而不是早期的行政科学。

伦纳德·怀特的行政思想研究

在文官制度改革、科学管理运动、市政管理改革的现实环境下,公共行政研究呈现出科学化、实用主义、法律视角、分层分类的特征。在总结和反思前人思想以及当时的公共行政状况的基础上,伦纳德·怀特提出四个行政研究的假设:一、行政是一个通用的程序;二、行政学应该建立在管理的基础之上;三,行政现在是一门艺术,正在转变成一门科学;四、行政成为现代政府管理的核心。然后,以此为基础,构建了行政科学,广受大家欢迎。但是,20世纪四十年代末期,正统理论受到挑战,怀特的行政科学也遭受危机。怀特开始反思,走向了行政史研究,希望能够从历史中找到行政学研究的基础。怀特是行政学的奠基人,在行政学的构建过程中做出过重大贡献,但是由于受时代的局限,怀特过多的关注行政细节和行政组织内部,忽视行政的公共性问题。

政治-行政二分的起源与国家治理现代化

学界普遍认为政治-行政二分理论对行政学的发展和政府管理体制的设计起了重要作用。但是反观历史发现,早期的行政学家并没有明确提出政治-行政二分,他们只是认为行政不同于政治,希望行政能够从纷乱的政党政治中摆脱出来,以更好提升软弱的国家行政能力;而对行政参与政策制定是默许的,因为这丝毫都不影响国家行政能力的提升。在这种思想的影响下,美国进行了一系列提升国家行政能力的改革,推动国家治理的现代化。所以说,关于政治-行政二分理论,早期的行政学家关注的不是"分",而是"行政",也就是国家行政能力的提升,从而推动国家治理的现代化。

工具——价值理性分野下西方公共行政理论的变迁

工具理性和价值理性是公共行政的两个基本属性,工具理性取向下的公共行政强调效率,价值理性取向下的公共行政注重公平。正是这两种属性的差异和矛盾,推动着公共行政学说的发展和变迁,并将公共行政学分为两大流派:工具理性取向下的公共行政学和价值理性取向下的公共行政学。事实上,公共行政体系应是两重属性的整合统一和完美结合,这也是公共行政学研究的必然趋势。

治理与新公共管理之比较

通过治理与新公共管理的比较分析,可以发现它们在参与主体、公私部门界线、互动机制、责任机制、政府工具等方面存有许多相似之处,而在人性的假设、政府的认知、着眼点的选择、组织的建构、意识形态以及目标取向等方面有着很大的分歧。前者基本上属于技术和机制层面的问题,而后者更多地属于制度和价值层面的内容,所以,治理与新公共管理的共通只是停留在技术和机制层面。

中央政府“大部门体制”改革评估与对策建议

2008年国务院机构改革后,大部门体制作为深化行政管理体制改革的重要内容被加以推进和实施,职能、机构和人员整合工作得到积极落实,其改革成效正在逐渐显现,同时也存在一些值得重视和需要改进的问题,即部门整合与职能有机统一,改革后部门内部整合、部门间协调机制缺乏,管理事项过多、过细和政府职能转变不到位。因此,为进一步推动和深化改革,必须高度重视职能有机统一的改革要求,按决策与执行分开的原则设计大部,设立独立执行机构,建立有效的部际协调议事机制,积极推进相关配套改革、扩大和巩固改革成果。