养老基金改革向纵深推进——访中国社会科学院世界保障研究中心主任郑秉文

《基本养老保险基金投资管理办法》（以下简称《办法》）8月23日正式发布。养老金改革开始逐步向市场化、多元化投资发展，这将对资本市场带来怎样的影响？养老金改革下一步如何进行？著名社会保障专家、中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文日前接受了本刊记者采访。

我国社会保险经办服务体系的发展成就与转型升级

在对我国社会保险经办服务体系30年来的发展历程和取得的成就回顾与总结基础上,对经办服务体系存在的问题及其成因进行梳理:当前各级社会保险经办机构超编现象十分普遍;专业技术人员比例逐年下降;经办费用投入难以满足数字化转型的需求。鉴于此,提出加快社会保险经办服务体系高质量发展的改革思路:全国社会保险经办系统实行人员编制动态调整机制;全面提高人力资本水平;全面推进数字化转型;社会保险经办投入列入社会保险基金成本。

专论:发达国家第三支柱养老金改革前沿问题

特约主持人的话:习近平总书记指出:“要拓展国际视野,关注国外社会保障发展情况,汲取经验教训”。①我国养老保障体系建立只有三十多年,而发达国家养老保障制度已有一百三十多年的历史,绝大多数发达国家第三支柱个人养老金制度建立于20世纪末和21世纪初,有些发达国家第三支柱的历史超过半个世纪,他们既积累了一定经验,也有一些教训。

长期护理保险的制度定位与模式选择

2016年以来,长期护理保险试点城市(地区)已扩大到49个并取得了长足发展,各试点地区因地制宜出现了诸多制度创新,但也存在明显的政策碎片化现象。本文着重讨论了长期护理保险制度碎片化现象较为明显的四个问题,包括享受待遇的目标人群、服务方式的供给结构、服务项目的侧重比例、两大制度板块的覆盖边界等;着重分析了模式选择的四个不同做法,包括运行模式、保障模式、筹资模式、经办模式等,并逐一提出相应的政策建议。根据“摸着石头过河与顶层设计相结合”的方法论,本文认为,应尽快结束试点,进入顶层设计阶段,以减少沉没成本;根据不同国家建立长期护理保险的时间节点,我国建立长期护理保险制度充分体现了“尽力而为、量力而行”的基本原则,是推进中国式现代化和实现共同富裕的重要举措;根据人口老龄化发展趋势,建议以2035年为界进行“两阶段推进”,以期平稳过渡到全国一盘棋的统一制度。

个人养老金一周年评估与前瞻——基于一个理论框架的分析

全面建成多层次、多支柱养老保险体系是贯彻落实党中央国务院关于积极应对人口老龄化决策部署的重要举措。在个人养老金正式实施一周年之际,本文试图构建一个理论评估框架,对个人养老金一年来的市场表现做一多维度评估。根据该评估框架提出的“模式评估法”,个人养老金覆盖率的表现超出预期,已基本实现“可替代模式”的制度目标;根据“本土政策评估法”,覆盖率达20.2%,成绩不俗;根据“国际流行评估法”,覆盖率为15.2%,差距不大。与试点五年半的税延型商业养老保险相比,个人养老金覆盖率出现一个质的飞跃。但是,波动的资本市场致使个人养老金制度正陷入一个怠惰性有余、活跃性不足的低效状态,抵消良好的覆盖率表现的制度功能,对未来个人养老金替代率的负面影响将是深远和致命的。个人养老金的制度属性和市场特征意味着,中国养老金体系改革将从完善制度设计的纯粹“单轮驱动”正向完善制度设计与完善资本市场相结合的“双轮驱动”阶段转变,未来可期。

中国医保支付体系改革25年:成就、问题与展望

医保支付体系和支付机制是决定医保制度运行和医保基金支付的核心规则,是关系到群众医疗服务的获得感和医保基金使用效率的关键所在。本文对我国建立基本医疗保险制度25年以来支付方式改革取得的成就进行了总结,对支付方式发展历程进行了回顾;在分析医保支付方式改革现状和目前存在的问题基础上,提出中国特色医保支付体系改革未来发展的五个取向,包括从后付制到预付制,从总额控制到总额预算,从西学中用到中西结合,从单一方式到多元复合,从数量支付到价值购买;最后,从联动机制、支付机制、支付政策和支付体系等四个方面对构建统一的中国特色医保支付体系改革前景提出政策建议。

提升罕见病药品可及性的机制设计与模式选择——对设立“中华罕见病种子基金”的探讨

在罕见病群体所面临的诸多困境中,用药支付困境始终是最难以解决且无法回避的难题。本文通过系统梳理国内罕见病用药保障政策及实践,认为当前中国多层次多主体的罕见病用药保障机制雏形已开始显现。然而,在职工医疗保险制度的财务压力和待遇清单制度的双重约束下,多项地方罕见病超待遇保障项目面临清理,罕见病用药保障受到冲击,急需在国家层面重组资源和重建替代性机制。基于此,笔者提出设立“中华罕见病种子基金”(以下简称“种子基金”)的构想,详细阐释其筹资原理,指出种子基金初始资本的本质是“制度套利”的红利,可被视为中国医疗保障制度第一层次的延伸,是多方共付的杠杆和平台。根据当前职工医疗保险基金运行和罕见病药品保障现状,测算出种子基金规模。结果表明,种子基金不仅能覆盖当前登记患者的全部年用药费用67亿元,而且仍有结余。笔者认为,种子基金提供的罕见病用药保障能力可完全满足罕见病患者的未来需要,且随着资金规模的扩大,种子基金的社会功能可逐渐扩展,成为践行共同富裕道路上的标杆性机制。

让所有失业人员都能领到失业金——访全国政协委员、中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文

记者:今年两会,您提出了一份《关于发挥失业保险作用、尽快修订〈失业保险条例〉的提案》。其实对于《失业保险条例》的修订早就摆上日程,您是否认为现在已是加快速度的时机?郑秉文:经济是有周期性的,我们建立失业保险®度的目的是为了应对经济周期。失业保险基金结余的正常增长曲线本应是一条波浪型,经济景气时呈上升趋势,衰退时呈下降趋势。

我国医保支付方式本土化改革历程与价值导向完善建议

我国自1998年建立社会医疗保险制度以来,为应对医疗费用快速上涨、维护医保基金可持续运行,在吸收国外经验的基础上,从国家到地方进行了多种形式的医保支付方式本土化改革实践,取得了明显成效。本文在简单回顾“二战”以来国际医保支付方式改革进程的基础上,对我国医保支付方式改革本土化历程及与国际互动进行分析,总结我国医保支付方式改革的效果,并就增加我国医保支付方式价值导向提出建议。

郑秉文:第二支柱和第三支柱养老保险的改革路径

近日,中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文撰文指出,发展多层次、多支柱养老保险体系,大力发展第二支柱和规范发展第三支柱要靠科学的制度设计和配套的财税政策在两方面同时发力。从制度设计上讲,首先,当前第二支柱企业年金面临的主要任务,其具体改革举措包括引入“自动加入”机制,取消雇主缴费归属期、放开个人投资选择权、引入生命周期基金、扩大投资范围等,继续深化企业年金改革。

公务员参加养老保险统一改革的思路——“混合型”统账结合制度下的测算

中国当前的机关事业单位基本养老保险制度对保障退休人员待遇、稳定机关事业单位职工队伍、促进经济社会文化各项事业全面发展发挥了重要作用,但还存在很多问题,如单位保险的性质未变、碎片化倾向严重、政企待遇差过大、财政负担沉重等。提出了中国机关事业单位养老保险制度改革的基本思路和原则,即从新入职的人员开始,逐步把机关事业单位工作人员纳入全国统一的基本养老保险制度,在此基础上建立职业年金,以避免其待遇下降。最后,测算了改革和不改革情况下机关事业单位养老金支出对财政负担的不同影响。测算结果发现,虽然改革初期会增加财政负担,但是到2061年开始将会大大降低财政负担。

对中国城镇职工基本养老保险现状的反思——半数省份收不抵支的本质、成因与对策

中国城镇职工基本养老保险制度存在一个悖论:一方面,基金快速增长,支付能力空前提高;但另一方面,在剔除财政补贴之后,却有半数省份企业部门基本养老保险基金收不抵支。中国城镇职工基本养老保险财务状况存在的这种巨大差异性,是各省之间不同的历史债务、制度赡养率、经济发展水平、劳动力流动空间分布等四个因素共同作用的结果。解决这个问题的根本出路在于实现全国统筹,因为在全国统筹条件下,14个省份的当期支付缺口将会被养老保险基金的快速增长和支付能力的空前提高所"内在化"。但是,统筹层次提高到全国水平将存在普遍的道德风险和逆向选择问题,最终有可能致使养老保险制度陷入较大的财务风险之中。这就是目前仍以县、市统筹为主,只有四五个省份实现省级统筹的主要原因。基于这个分析,在一定时期内,半数省份收不抵支的解决办法只能是依靠财政转移支付,其结果必然是一方面推动养老保险基金规模不断增长,另一方面,在养老保险基金投资体制十分落后和投资回报率十分低下的情况下,财政资金宏观运用低效。为此,改革养老保险基金投资体制迫在眉睫。

社会保障制度改革的一个政策工具:“目标定位”

20世纪70年代以来,西方福利国家普遍经历了深刻的危机并由此进行了全面的改革。在改革的过程中,“目标定位”政策得到了广泛的应用,成为福利国家削减开支的重要政策工具。本文首先分析了目标定位的含义、兴起的背景,进而分析了目标定位的各种措施以及优越性;然后结合一些案例国家的改革情况介绍了目标定位的诸多方法,包括传统方法以及创新的方法,并指出了创新方法的优势;然后从纵向和横向两个方面探讨了目标定位的绩效评估问题;最后对目标定位中存在的问题进行了研究并给出了政策建议。

社会保障供款征缴体制国际比较与中国的抉择

对世界各国社会保障供款征缴的"分征""代征""混征"这三个模式进行了实证分析,并利用第一手资料对每个模式做了案例研究;在此基础上对社保部门、税务部门和私人部门三个不同征缴主体在三个不同征缴模式中的职能作用与协调配合问题做了考察;对中东欧转型国家征缴模式的改革取向及其原因做了分析。针对中国目前存在的社保部门和税务部门"双重征缴"体制的现状,认为,中国面临着二元化经济结构和统账结合制度特征的现实国情,由此决定了社保制度扩大覆盖面工作的长期性和艰巨性。中国国情的特殊性是任何发达国家和中东欧转型国家都不具有的,这就要求社保制度要不断进行自我完善,适应社会经济既定条件,以完成十六届六中全会提出的到2020年基本建立覆盖城乡社保制度的目标,否则,就难以实现这个目标,或即使实现了也是一个碎片化的社保制度,而不利于构建和谐社会。指出:中国选择征缴模式的替代方案应以分征模式为最优,代征模式不利于实现2020年的目标,目前存在的"双重征缴"体制不利于实现这个目标,并提出了征缴体制转型的"两步走"的改革设想。

强制性企业年金制度及其对金融发展的影响--澳大利亚、冰岛和瑞士三国案例分析

分析了澳大利亚、冰岛和瑞士三国建立强制性企业年金制度的历史原因,以及该制度的基本特征,考察了三国企业年金基金的投资管理,在分析现有数据的基础上,通过比较分析表明:企业年金资产要独立于雇主企业和政府,这是建立良好治理结构的前提;增加企业年金计划的竞争性、提高信息披露程度、增强决策透明度是提高企业年金投资回报率的有效手段;审慎和恰当的政府监管是企业年金发展的重要条件;在适当控制风险的前提下,追求投资回报率仍是企业年金最重要的目标。从养老金制度的充足性、可负担性、可持续性和稳健性四个方面评估了强制性企业年金制度的作用,从而得出:强制性企业年金制度不仅实现了全面覆盖,而且在保障养老金制度可负担、可持续和稳健性的同时较好地实现了充足性的目标。利用格兰杰因果检验,实证分析了澳大利亚和冰岛两国企业年金发展和金融发展之间存在的协整关系:澳大利亚的企业年金发展和金融发展互为格兰杰因果关系,而冰岛企业年金发展是该国金融发展的格兰杰原因。

一个具有生命力的制度创新:大病保险“太仓模式”分析

本文在实地调研的基础上,对江苏省太仓市首创的大病保险制度进行了考察,并对其运行机制和筹资原则等进行了总结。在基本医保制度的大病保险功能供给不足情况下,"太仓模式"的出现是医保基金雄厚、现实存在需求、制度设计新颖等多重因素的综合结果;"太仓模式"的重要特点是引入商业保险因素和采取"风险共担"原则,它符合国际发展潮流,是国内建立大病保险二次补偿机制的有益探索。

日本2001年社保基金投资体制与投资策略改革评述:问题与前途

在2001年改革之前,日本中央社保基金“年金积立金”始终是通过“财政投融资计画”这个机构对产业和基础设施等领域进行投资来实现其增值保值的目的,结果出现了大量的坏账损失。鉴于此,2001年4月日本开始对社保基金投资管理体制进行大幅度的改革,新成立的“年金资金运用基金”代之以原来的“财政投融资计画”负责基金的投资运营,开始实施市场化的投资策略改革,将投资开始向资本市场倾斜。本文对2001年以来的改革过程和绩效进行了实事求是的分析,在占有大量第一手资料的基础上,首次对新体制的运行和存在的问题进行了评价,对我国社保基金的投资管理不乏具有特殊的启发。

英国养老制度改革“市场化”取向的经验与教训

为了摆脱沉重的财政负担,英国从20世纪80年代中期开始了逐渐收缩公共养老的责任和在私人部门引入和大力发展职业养老计划与私人基金计划的改革历程。本文对英国这一改革的历史进程做了较为详实的分析,对"减少国家养老责任"和引入私人市场因素过程中出现的一些问题与教训做了归纳,并在总结其历史经验的基础之上指出,近年来之所以英国宏观经济形势良好,经济稳定增长,失业率和通货膨胀率低于欧盟平均水平,成为西欧经济业绩表现最好的国家之一,是与英国对社会养老制度的改革和私人养老金的引入与发展密不可分的。

中国社保“碎片化制度”危害与“碎片化冲动”探源

在中国社保制度十几年的短暂历史中,碎片化趋势广受诟病。本文分析了碎片化制度的弊端,指出了建立统一制度的必要性、紧迫性和可行性。在对欧洲碎片化制度起源和现状做出分析的基础之上,对英法碎片化制度进行整合的路径进行了比较,对美国统一制度的优势做了分析,指出社会保险五个险种碎片化对劳动力市场负面影响存在很大差异性,养老和医疗保险应采取统一制度。分析了中国社保制度碎片化冲动的种种表现,认为这是强势群体与弱势群体博弈、制度设计存在缺陷、认识存在误区、中央权威弱化等很多原因综合的结果,指出建立统一制度是大势所趋。