“三块地”改革试点之规划权行使调研报告

规划权行使虽非农村土地制度改革的试点内容,但规划在现代土地治理中发挥前提和基础作用,在“三块地”改革中规划的管控作用被不断强化,体现在土地征收的公共利益审查、集体经营性建设用地的入市能力、宅基地审批和使用等各方面,并被2019年修改的《土地管理法》所吸纳。改革试点地区对规划权及其行使进行积极探索,形成诸多创新做法,尽管规划权未被上升为立法,但其仍有制度价值。从改革实践来看,对规划权及其行使的探索主要体现为,规划分区在农村土地征收领域的作用弱化,规划权行使在集体经营性建设用地入市中的拓展,以及对宅基地制度改革的保障作用。本报告对此进行系统梳理总结,相信有助于为《土地管理法》实施和国土空间规划立法中规划权的科学配置与规范行使积累实践经验、提供制度样本。

“三块地”改革试点之土地征收制度改革调研报告

“三块地”改革33个试点地区按照“程序规范、补偿合理、保障多元”的要求,在缩小征地范围、规范征收程序、完善多元保障机制、建立土地增值收益分配机制等方面进行了积极探索,取得了一系列改革成果。其中,关于公共利益范围界定、征收事前协商程序、征收补偿款确定方法等被新《土地管理法》采纳,对于化解集体土地征收矛盾大有助益。不过,基于改革的关联性与体系性,改革成果还有待实践的进一步检验与体现,如何建立土地征收公共利益目的认定的实体与程序机制,如何健全征地补偿安置协议难以达成时的行政、司法保障机制,区片综合地价的制定如何在体现公平的同时发挥市场在资源配置中的决定作用,土地征收应当如何与集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革形成有效联动,仍需秉持体系思维进行持续的实证观察与法理检视。

“三块地”改革试点之宅基地制度改革调研报告

始于2015年的宅基地制度改革在明确宅基地申请条件、扩展农民住房保障形式、实行宅基地有偿使用、推动宅基地流转、引导宅基地自愿有偿退出和盘活利用、分类处理宅基地历史遗留问题、落实宅基地“三权分置”等方面进行了有益探索。随后在《土地管理法》修改中,宅基地制度改革经验集中贡献于第62条,相较于“三块地”改革中的其他两项改革,制度成效甚微。通过对改革举措梳理与总结发现,宅基地制度改革仍然存在土地所有权人主体地位不明、宅基地流转受限、宅基地退出机制尚未建立、宅基地有偿使用推进困难等诸多问题。在持续深化宅基地改革和未来制度完善中,应侧重明确并做实农村集体经济组织主体地位,明晰宅基地资格权的成员权属性,确立以宅基地法定租赁权为权利构造的流转模式,拓展宅基地有偿使用至分配环节,建立宅基地收回机制,以期建构管理有效和利用高效的宅基地制度体系。

“三块地”改革试点之土地增值收益分配制度改革调研报告

土地增值收益分配制度改革是“三块地”改革试点的主要内容。试点地区大多采取在土地征收中国家和集体土地增值收益分配比例倒推入市收益调节金比例的做法,在农村土地征收中制定区片综合地价提高补偿标准,建立多元补偿方式保障农民长远生计,在此基础上测算土地征收中增值收益分配比例。集体经营性建设用地入市土地增值收益调节金的征收模式可概括为按成交总价确定比例征收、按成交亩均单价分段累进征收、按土地增值收益确定比例征收和按土地增值收益超率累进征收等四种,集体土地增值收益在农村集体经济组织内部的分配又可分为由农村集体经济组织所有、由政府确定集体和成员的分配比例以及在政府划定的比例范围内由集体成员民主决定三种方式。土地增值收益分配制度改革中普遍存在的问题是存量集体经营性建设用地成本难核算、国家和集体在征收与入市中所获收益比例大体平衡难实现以及宅基地增值收益分配制度未建立等,应在土地增值税立法中建立城乡统一土地税制,制定超率累进土地增值税征收比例,同时将集体土地增值收益适当向成员倾斜,在农村集体经济组织内部合理分配。

“三块地”改革试点之集体经营性建设用地入市改革调研报告

“三块地”改革试点之集体经营性建设用地入市改革试点已落下帷幕,试点地区主要围绕入市的主体、条件、方式与程序等要素进行制度构建,对入市改革的现实路径作出较为全面的探索。总体而言,本轮试点反映出集体经营性建设用地入市制度能够有效提高农村产业发展用地保障能力和农民土地财产收入水平,进一步释放农村地区的发展活力;同时,试点地区形成的大量制度成果,为入市制度在法律层面的最终确立作出重要贡献。《土地管理法》的集体经营性建设用地入市条款较为简略,有待继续完善。为此,我们可以继续总结提炼试点经验,作出针对性完善:首先,优化现行土地管理体系为入市制度的运行创造条件。其次,对入市用途未规定、入市方式有遗漏、入市决议不周延、交易方式不明确等问题进行规定。再次,鉴于入市制度与集体土地所有权主体制度、规划制度、宅基地管理、土地征收等联系紧密,加强协同立法修法。最后,健全入市收益的分配、入市配套规定。