2021年缅甸军人接权何以发生?——基于有限准入秩序视角的分析

自2015年全国民主联盟在缅甸议会选举中取得压倒性胜利后,缅甸的民主化进程迅速发展。2020年民盟再次胜选后,外界更是普遍认为缅甸民主已趋于巩固。但是缅甸军方2021年突然的行动打破了外界的预期,缅甸的民主化进程也由此中止。从有限准入秩序视角看,缅甸此次军人接权在意料之外的表象下隐藏着必然性的逻辑。在军人接权前,缅甸的政治秩序属于权力不平等有限准入秩序。在这一秩序下,缅甸国防军是主导者,民盟则是挑战型配合者,两者在秩序偏好上的冲突是政治秩序变迁的根本动力。在推动秩序转型时,作为权力资源弱势方的挑战型配合者如果不能及时补偿主导者,必然会引发主导者不满,进而导致现行政治秩序的崩溃。相比于2015年胜选后采取的补偿策略,民盟在2020年胜选后并没有及时补偿和安抚作为主导者的集团,最终导致2021年缅甸军人接权的发生。

试析缅甸军人政权的发展趋势

尽管缅甸军人有继续长期执政的能力,但军人退出政治舞台是不可避免的事情。本文对缅甸军人退出政治舞台的前提条件以及途径和方式进行了初步的分析。

政治转型背景下的缅甸环境政治

环境政治发轫于西方,在第三波民主化浪潮的推动下,环境政治在广大发展中国家也初现端倪,并逐步成为一股不可忽视的政治力量。缅甸的环境政治在2010年政治转型前虽已崭露头角,但在威权政治下,环境政治体系发展不健全,在政治生活中长期被边缘化。2010年政治转型后,在经济发展、党派竞争、社会运动、民族主义及域外力量等众多因素的共同作用下,缅甸环境政治不断演进,逐步摆脱威权政治的束缚,显示出其特殊的影响力。在此背景下,缅甸政治经济转型加速推进,产业结构迭代升级,环保立法标准显著提高,国际环境话语权逐渐增强。然而,转型期复杂动荡的政治生态却成为缅甸环境政治进一步发展的壁垒,日益激化的党派纷争使其在一定程度上沦为各利益集团政治斗争的工具。随着"工具化"趋势不断加剧,环境政治对缅甸民主转型、经济发展、投资环境及国际形象的不利影响也在显现。如何避免利益集团利用初级阶段的环境政治渔利,并促成环境政治与政治转型的良性互动,是缅甸政治发展道路上亟待思考与解决的问题。

全球化背景下的缅甸政治危机

在一场佛教僧侣和学生带头的和平示威平息之后,美国参议院一致通过决议强烈要求东盟暂停缅甸的会员资格,缅甸问题成为东盟会议关注的焦点。经过磋商,东盟最终拒绝了美国参议院要求东盟暂停成员资格以惩罚缅甸军政府的要求。新加坡总理李显龙在峰会开幕仪式致词时说:"东盟将努力防止缅甸问题成为我们加深一体化和建立东盟共同体的障碍。"

缅甸军人与政治关系的现状与趋势

在从1948年1月4日独立至今的68年间,缅甸军人直接掌权或由其扶持的政党执政的时间共约56年。2015年11月8日,昂山素季领导的全国民主联盟在大选中获得压倒性胜利,军方扶持的联邦巩固与发展党惨败。2016年3月30日,民盟资深成员吴廷觉总统领导的新政府宣誓就职,取代退役将领吴登盛领导的巩发党政府。缅甸军人长期直接或间接执政的历史暂告结束,这是缅甸民主转型的里程碑。但依照缅甸宪法,军人仍保留诸多权力,是与民盟政府并立的另一权力中心,军人与民盟政府关系好坏将是影响缅甸政治发展的关键因素。缅甸军人完全退出政治尚需时日,不排除其再度干政的可能。

缅甸民盟政府的国家治理及面临的挑战

2016年缅甸民盟政府在短时间内确立了昂山素季在党内第一权威和国务资政的政治地位,组建了精简、团结、廉洁、高效、亲民的新政府,推动"21世纪彬龙大会"的召开,在国家治理上取得一定成效。然而,民盟政府与军方围绕以国家强制力为实质内容而展开的博弈、罗兴亚人问题的国际化和若开族群冲突引起的内外风波削弱了民盟政府国家治理能力的建设。民盟政府后续执政仍需在统领、濡化、再分配以及吸纳和整合等国家治理能力上实现突破和进步。

后军人时代缅甸的“双头政治”及其外交影响

缅甸进入后军人时代后,国内呈现由军人集团和文官政府组成的"双头政治"权力格局,这种格局是前军人集团政治设计的结果,对现在缅甸的外交政策有很大影响。在外交政策的制定、落实和应对国际压力的过程中,"双头政治"的博弈因少数民族的政治参与而变得更加复杂,体现为军人、文官政府和少数民族的"三方博弈"。在缅北民族和解进程中,各方政治力量的博弈使得缅甸陷入既需要外部帮助斡旋而又让外部难以有效参与的困境。在中资大项目问题上,这些博弈导致缅甸对华政策出现"依赖"与"反依赖"纠葛,而中缅关系无法有效推进的局面。在若开罗兴亚人问题上,各方博弈更使缅甸陷入国际道义、政治与法律围攻的窘境。究其根本,缅甸仍停留在"求稳定"与"求发展"的初级阶段,而国内长期存在的政治认同分歧与族群割裂,使其在后军人时代可能进入另一个"乱局"。军人势力仍然强大、文官政权软弱、少数民族各自进行不同程度的国际动员,各方"自助"而"不得助"的客观形势,使得民盟政府初期良好的外交环境日益恶劣。因国内政治而不断引发外交危机,缅甸孜孜以求的独立自主、中立主义和韧性外交受到极大影响,缅甸的复兴梦与发展梦未有穷期。

从“抗争”到“党争”:后军治时代缅甸乡村的日常政治转型

从1962年至2011年,缅甸经历了长达半个世纪之久的军人专制时期。军治时代的缅甸乡村社会延续了英殖民时期的抗争政治传统,但农民抗争的形式已经发生了变化,英殖民时期的抗争政治主要表现为社会运动和暴力革命,军治时代的抗争政治则走向了柔性的、隐秘的日常抗争。2011年,缅甸军政府退出历史舞台,通过多党制与普选制产生的文人政府开始接管国家政权,缅甸民主化进程迎来关键性的突破,这一重大转变重塑了缅甸乡村的日常政治生活。通过对缅甸基层政治生活的历史性回顾以及在缅甸乡村社会中长期的田野调查,文章发现,随着选举竞争与政党政治不断向乡村渗透,村落共同体开始出现派系与裂痕,农民的日常政治生活开始由纵向的“抗争政治”转向横向的“党争政治”。缅甸乡村社会中正在展开的政治图景,可以为理解缅甸“国家”与“社会”的关系提供一些独特的事实经验和理论空间。

泰缅边境的“上帝军”

前不久，中央电视台播出缅甸一游击组织“上帝军”的首领被俘的新闻，全世界人在电视画面上看到两个稚气未脱的孩子约翰尼和路德，他们是一对12岁的孪生兄弟。然而谁能想象得到这两个稚气未脱的孩子正是“上帝军”的首领，在鼎盛时期他们曾控制着一支多达4000人的武装，曾指挥着“上帝军”奇迹般地多次击退政府军。2000年两兄弟更因血腥袭击泰国一家医院，劫持700多名医护人员和病人为世人所关注。3年多以来，他们一直在穷山恶水之中被缅甸、泰国军队追剿、通缉……