新时代行政法学和行政法治的创新发展——中国法学会行政法学研究会第九次会员大会暨2023年年会综述

2023年11月18日至19日,中国法学会行政法学研究会第九次会员大会暨2023年年会于广州市举行。本次会议以“新时代行政法学和行政法治的创新发展”为主题,由中国法学会行政法学研究会主办,广东外语外贸大学承办。中国法学会、最高人民法院、广东省委政法委的领导出席开幕式并致辞,来自全国人大常委会、最高人民检察院.

碳排放权的法律多重性——基于分配行政论的思考

当前,学界关于碳排放权的性质界定观点纷呈,不论是“非权利说”或“许可说”还是各种性质的“权利说”,在解释碳排放权生成及交易运行过程中的问题时皆存在着难以克服的弊端。关于规制碳排放权的制度实践也因缺乏明确的理论指导而陷入不明或杂乱之境。鉴于此,宜引入分配行政的理论,从分配行政视角对碳排放权的构造加以解读并予以制度塑造。碳排放权是行政机关基于对碳排放总量控制而进行纵向分配的产物(以配额为载体的初始分配),而碳排放权交易则是基于行政分配的碳排放额度而展开的横向市场分配(二次分配)。对于行政主管机关而言,碳排放权及其配额的确定应定性为行政确认;对于碳排放权及配额持有人而言,其权利则具有特殊的财产权属性,同时亦负有“清缴”等义务。这一定性,不仅有助于理解碳排放权的阶段性特征以及附条件的转化过程,厘清各方主体的权利义务关系,还能够对碳排放权的分配、交易和监管等过程给予有效的方法论指导。

论数字时代个人信息保护与利用平衡的展开路径

数字时代个人信息流通会带来巨大的经济效益,个人信息的公共属性越来越鲜明,不仅附着了个人利益,还承载着其他公共利益,信息的广泛利用是不可逆转的时代潮流。科技进步增强了信息泄露的风险,加强个人信息保护成为信息利用的题中之义。在个人信息保护实践中,应该充分运用比例原则,从适当性、必要性、衡量性着手,确保手段、目的与效果的辩证统一,推动信息保护与利用的平衡。《个人信息保护法》充分体现了该理念,授予个人广泛的信息权益,但约束权益行使的自由度;规范信息处理者的义务,但承认信息利用的前提;明确国家机关的保护职责,但视其为信息利用主体,核心在于综合考量,适度维持同一主体内部保护与利用的动态平衡。另外,未来还应该从体系平衡、利益平衡、标准平衡、过程平衡、模式平衡等外部系统着手,通过内外结合共同发挥作用,助推平衡目标早日实现。

生成式人工智能大模型的新型风险与规制框架

大模型技术的发展,掀起了生成式人工智能发展的新浪潮,但其数据训练和部署应用也带来了新的风险挑战,包括产生有害内容、泄露敏感数据、生成错误信息、滥用实施违法活动、可能危害环境和经济、向下游传导风险等。对此,欧盟近期拟对基础模型和生成式基础模型提供者设定专门义务,但背离了基于风险分级规制的立法初衷;我国出台专门办法侧重规制大模型部署者,对大模型本身风险管控有限。规制大模型风险,要遵循数据利用安全范式,基于风险分类分级规制,实现上下游的合作共治。按照这一思路构建新型风险规制框架,主要包括设立专门机构引导发展、评估和应对风险,规范数据训练以避免数据泄露和不当输出,基于特定用途风险构建风险分级管控制度,确立贯穿大模型全生命周期的透明度制度,健全防止生成违法内容的上下游共治机制。

行政公益诉讼数字化模式引导行政执法研究

行政公益诉讼数字化模式引导行政执法是大数据赋能检察机关法律监督权的产物。运用行政公益诉讼数字化模式引导行政执法的意义在于:一方面破解了行政公益诉讼本身存在的线索获取难、监督乏力的问题;另一方面强化了检察机关法律监督权在行政公益诉讼中的监督、协同、引导行政执法功能,以此契合国家治理现代化蕴涵的多元主体合作治理的精神。行政公益诉讼的数字化引导模式以大数据运用为主线,以法律监督模型为载体,通过多跨协同场景的应用实现了个案引发的社会问题的系统治理,达成了大数据与治理效能的深度耦合。

论超级互联网平台治理权的行政法规制

由于超级互联网平台治理权具有一定的权力属性,因此以遏制权力滥用为己任的行政法规制模式应当成为识别和规制超级互联网平台治理权的重要模式。具体而言,应当通过分析超级互联网平台经营者的平台治理权行使是否遵循“依规治理”“正当程序”和“比例原则”来识别是否存在滥用平台治理权行为,并运用行政法信息规制、行政指导等方式从源头上遏制滥用超级互联网平台治理权滥用行为。

论依法治税中的“府院失衡”及其协调——以行政强制与司法执行的协同为中心

税务机关与人民法院之间的“府院互动”是实现我国依法治税中执法司法协同的有效路径,但我国依法治税中存在的“府院失衡”现象直接影响了“府院互动”目的之实现。“府院失衡”现象具体表现为行政强制措施与司法保全措施之间、行政强制措施与司法强制执行之间、行政强制执行与司法保全措施之间以及行政强制执行与司法强制执行之间的协同困境。这是由于行政强制权与司法强制执行权并轨运行存在冲突、执法司法协同规范存在缺失以及利益导向下的不规范执法问题所导致的。为协调“府院失衡”现象,首先应协同配置以税务机关行政强制为主、法院司法强制执行为辅的税务强制执行权;其次应明确税务机关与法院在依法治税中的角色定位,税务机关的主导地位不动摇,法院仅应发挥监督与协助执行作用;最后通过允许税务机关参与法院执行款的分配、限制税收优先权的实现程序、限制“先税后证”的适用范围、建立涉税信息共享机制,实现依法治税中“府院联动”的路径优化。

行政法总则中的“党的领导”规范:入法必要性及其展开

“党的领导”入法是党领导国家法治建设衍生出来的中国特色法治实践。行政法总则中写入“党的领导”规范具有必要性,这是由行政法总则需要体现中国制度特色、落实宪法基本原则以及整合现有政制安排所决定的。行政法总则要对“党的领导”进行科学定位,尤其是在新时代党政融合大背景下要对“党的领导”规范进行准确表达:一方面表现为“在行政之先”的领导作用,具体包括党对行政方向的领导、对行政决策的领导和对行政人员的领导;另一个方面包括“在行政之侧”的保证作用,具体包括党对行政独立性的保证、对行政合法性和对行政效率性的保证。对于“党的领导”规范的展开,行政法总则制定过程中既要关照当下的状况,又要为发展预留空间,从而实现党和政之间持续的良性互动。

数字行政法的兴起:学科定位与研究结构

从领域法的视角观察数字行政法的学科定位,可以发现它应当是作为特殊领域法的数字法与作为基本部门法的行政法平面交叉、同时与作为基本部门法的诉讼法立体交叉而形成的新兴学科。并且,数字行政法与其他领域法都可能会存在重叠关系。数字行政法的研究结构主要存在三个层次:第一个层次是数字政府治理的行政法治问题研究,其中包含组织平台化、算法智能化与数据积聚化三个部分的研究内容;第二个层次是数字经济社会的行政规制问题研究,其中包含经济性行政规制与社会性行政规制两部分的研究,而社会性行政规制又可以进一步划分成公平规制和风险规制两个研究分支;第三个层次是数字违法行为的行政法律责任与救济问题研究,其中包含数字行政法律责任与数字行政法律救济两部分的研究。

国家赔偿时效的定性及适用逻辑

时效作为国家赔偿法中的重要制度,属于实践中应用广泛,但理论研究欠缺或研究不够深入的一个领域,长期以来存在理解和适用上的差异化。国家赔偿时效理论研究主要症结在于请求时效定性的多样性,存在定性为诉讼时效、起诉期限、请求权时效的复杂现象,这既不利于请求时效理论的体系化研究,也不利于请求时效适用标准的统一。通过对现象背后原因的梳理和检讨,以及对司法解释定性选择的归纳总结,明确将请求时效定性为诉讼时效。在此基础上,对定性为诉讼时效语境下请求时效的适用进行分析论述。

以检察建议助推涉住建领域的合法规范运营——以最高人民检察院第170号指导性案例为例

检例第170号展示了以检察建议助推涉住建领域合法规范运营的经验。人民检察院通过以检察建议为支撑的一系列举措,充分调动各方面资源,深度参与涉住建领域执法管理和社会治理,促进相关执法规范和治理规则的确立和完善,形成了各相关主体合法规范运营的良好态势。该案给我们重新认识和解释《行政诉讼法》第25条第4款关于检察建议的规定带来契机,即不在行政诉讼受案范围和行政公益诉讼受案范围内,检察机关仍然借助检察建议监督行政违法行为、推动相关领域社会治理。《人民检察院检察建议工作规定》对检察建议进行类型划分的标准比较混乱,应当以行政监督检察建议来统称对行政违法行为进行监督的检察建议。这类检察建议具有以个案检察建议转类案检察建议、从诉讼监督检察建议转社会治理检察建议以及坚持“在履行职责中发现”线索等核心特征。为进一步完善行政监督检察建议,应当完善检察建议的制发程序、在行政程序中建构行政机关的回复整改程序以及检察机关自我纠正的程序机制。

数字时代行政法的发展

数字时代政府由实体型向平台型转变、行政关系由封闭向开放转变、智慧行政越来越普遍,数字治理促进政府内部纵向、横向协调,政府以整体形象出现。行政组织法规范的重点应从分权、赋权、确权向行政机关之间的协助、配合转变以促进整体型治理。行政行为格式化、在线化、智慧化,数字治理让政府更强大,让行政证明更容易,有效控制行政权力成为行政行为法的首要任务,技术规范、技术标准等软法规则成为行政法的重要内容。数字治理改变传统行政管辖关系、启动程序及协助关系,行政程序法需规定行政机关之间数据共享、协同调查取证、协助审查判断证据、协同决策、协助执行等规则,减少行政程序证明对象,可以适当提高证明标准,将原由申请人承担的部分证明责任转移至行政机关。

论行政检察监督职权的扩展及其路径——以最高人民检察院第169号指导性案例为视角

最高人民检察院指导性案例“浙江省杭州市某区人民检察院督促治理虚假登记市场主体检察监督案”反映出,检察机关突破了只能在行政诉讼监督过程中,间接监督或“穿透监督”行政行为的规定和惯例,隐蔽地实现了在行政诉讼程序外对违法行政行为进行直接监督。当下,由于多方面的原因,对检察机关的行政检察监督职权进行适当扩展确有必要性。同时,基于功能适当原则和宪法法律的默许,由检察机关对行政行为作出直接监督也具有可能性。但是,必须在发现监督线索的渠道、行政非诉讼监督的目的、对其他国家机关权力的影响等方面作出相应限制。今后,应当在以下三方面构建行政检察监督职权扩展的路径:以类案监督促进社会治理;以检察一体化作为履职依托;以指导性案例推进职权扩展。

统而分殊:大数据时代中国式信用权益保护新模式

受欧陆人格权学说和德国“主观公权利”理论影响,当前我国的信用权益保护呈现出仰赖民法逻辑的私权保护模式。然而,大数据不仅改变了国家与社会的权力格局,也抽离了公/私权利二元论的理论预设。社会权力与行政权力的双重叠加、大数据的不反应性和算法干扰等特征已然使私权保护模式下信用权能的完整性成为镜花水月。“重民事轻行政”的“跛足”保护态势,不仅导致信用体系建设的公、私利益失衡,也难以弥合信用数据治理的法治客观需求。请求权架设下的权利结构新体系不仅可将民事与行政活动中多边法律主体间的动态活动纳入观察视野,而且可为信用权益保护提供层层递进的逻辑结构和内在一体化的规范供给。在信用权利新体系架构下,寻求部门法间“统而分殊”的体系性合作成为中国式信用权益保护的应有之义。在“统而分殊”的信用权益一体化保护新模式下,行政法应当从立法、执法与司法三个方面作出积极调整,实现与民法信用权益保护的合作与衔接。

论嵌入公共风险治理体系的预防性行政公益诉讼

近年来,检察机关探索在个别领域中将行政公益诉讼的启动时间提前至公共利益实际损害发生之前,提起预防性行政公益诉讼,取得了良好的公共风险预防效果。作为一种新的外部监督机制,预防性行政公益诉讼能够针对性解决当前公共风险治理体系中行政机关风险治理意愿缺失的问题,发挥维护秩序、预防危机、监督履职等功能。预防性行政公益诉讼在维护公共利益类型、适用范围、审查视野及检察机关的角色等方面具有特殊性,与一般行政公益诉讼案件有所区别。因此,应当着重完善预防性行政公益诉讼中检察机关介入规则、受案范围、共同诉讼、诉前磋商等制度。

我国社会信用体系建设的功能定位及其边界

与国外社会信用体系局限于经济领域与交易信用不同,我国社会信用体系建设的功能拓展面临较大争议。无论是对社会诚信概念与资源配置风险的广义解释,还是突破社会诚信内涵提出的“强化法律实施论”,都不能澄清为何要将既往的违法行为界定为失信并施加额外的信用惩戒。我国社会信用体系建设的功能应当定位于支持市场化的信用机制、优化法律实施与强化法律实施,排除道德强制,并明确各自功能发挥的边界。借助公共信用来支持市场化的信用机制,应当发挥信息共享机制,防止通过信用评价、惩戒强制干预私人自治。通过社会信用体系建设优化法律实施,既要避免僭越法定的行政自主空间,又要维护信用机制的有效性。通过社会信用体系建设强化法律实施,应当遵循违法责任优先原则与必要性原则。

司法解释进入行政执法的理论逻辑

相较于在司法系统内部的权威性地位,司法解释对于行政执法的效力尚不明确。针对我国现行法律解释体制以法律解释权力的配置为中心的现状,在司法解释能否进入行政执法的问题上,理论上存在基于法律解释工作安排的权力分工障碍、基于专业知识储备的权力能力障碍和基于权力配置原则的权力性质障碍。通过对实践中行政机关自发援引司法解释现象的经验分析,只有权力性质障碍构成司法解释进入行政执法的真正阻碍。确定司法解释外部效力之范围和强度的前提,是在功能主义的国家权力配置原则下重构司法解释权和行政解释权之间的关系。依据法律解释体制提供统一法律指引的功能目标和社会主义法律传统对国家机构间关系的定位,在现行法律解释体制下,司法解释权和行政解释权之间应当形成一种对等结构,在这种权力结构中,司法解释具有一定程度的外部效力。司法解释虽然不构成行政执法的直接依据,但对行政机关具有可反驳的规范性拘束力。

高校权限合法性之理论基础

我国高校权限的合法性问题与行政法治建设相伴而生,理论界基于法律授权存在两类判断高校权限合法性的对立标准:内容一致性与内容自主性。这个问题的症结在于如何理解法律授权的效力层级构造,在权限理论中法律的层级效力存在动态与静态性,法律授权通常是一种动态效力的传导而非内容的明确,导致基于内容一致性的判断标准存在困境。事实上法律授权是一种权能限定,其授权意志需要相应主体作为载体与实现,公法人是高校授权的实际承受者。在权能限定理论下高校具有自主权,高校权限合法性判断标准可从内容一致性转移到过程正当标准上,但从目前的典型案例看,过程审查暴露出回避态度,有必要结合外部体系标准和内部自律标准对高校自治行为进行约束,实现高校自主和成员权益保障之间的动态平衡。

迈向回应型治理:街镇综合执法改革的法治化研究

2021年《行政处罚法》通过实体条件和程序规定将处罚权下移至街镇后,街镇综合执法应走向法治化改革。然而当前改革中却存在“陷入压力型治理困境”和“走向自主型治理极端”两种实践误区。街镇综合执法改革应当迈向回应型治理,要求街镇因地制宜地配置执法权,建立优化协同高效的横向关系,通过纵向监督改进综合执法方式。结合地方已有的立法和实践经验,改革应践行“赋权式”执法模式,五权一体的权限构成和差异化的赋权清单将是执法权配置的出路。党政嵌入的协调领导、县级政府部门的协调指导、其他执法派出机构的协助配合将构成重要的横向关系。法制监督和平台监督两种纵向监督模式,辅之以问责与激励,是改革成效落地的关键。

论行政处罚裁量基准制度的构建——以海关行政处罚为例

2021年修订的《行政处罚法》从法律的层面对裁量基准作出了明确规定,海关领域随后启动行政处罚裁量基准的制定研究工作。从海关行政处罚裁量基准的现状来看,面临着制定技术有待完善、制定主体范围不清和程序缺乏规范化等问题,这些问题具有代表性。欲构建系统完备的行政处罚裁量基准制度,其具体性与能动性相协调、动态性与稳定性相协调、规范性与实践性相协调的基本要求应得到满足。行政处罚裁量基准制度的构建应从制定技术的选择、制定主体与制定程序的确立入手。在制定技术的选择上,行政机关应摆脱传统“情节细化”与“效果格化”分格技术的路径依赖,引入动态调整技术作为控权技术的补充。在规范确定性与妥当性存在冲突时,动态调整技术选择牺牲部分规则的确定性来换取规则的妥当性,其在裁量基准制度中的直接载体是逸脱条款与定期更新程序。行政机关还应分别从“复合主义”与“程序正义”立场实现制定主体与制定程序的规范构造。