“退出外交”与全球治理秩序——一种制度现实主义的分析

美国诉诸全球治理秩序具有功能性诉求,在治理各类全球性问题的同时避免伤害美国利益;在功能性治理之外,美国诉诸全球治理秩序更看重其权力属性,借此划分权力等级,获取得自治理的非中性收益,谋求领导权。现实中,功能属性实际上消融了权力属性,美国得自秩序的权力优势在一定程度上开始出现下降态势。对于美国"退出外交"的分析局限于既有理论流派的泾渭分明与特朗普个性外交的掩饰,因此很难准确理解"退出外交"的产生机制、影响和实质。本文试图从制度现实主义的视角出发予以分析,寻求现实主义与制度主义理论之间的通约性,借助权力与制度两种分析变量,进一步认知作为一种制度制衡手段的"退出外交"。

制度地位、“退出外交”与美国的国际制度选择

自上台以来,特朗普政府的“退出外交”在国际上备受关注,对国际制度体系和全球秩序产生了严重影响。围绕这一现象,学界多以国际权力结构变迁、国内政治变革、领导人性格偏好为基本解释框架,也从理性选择视角探讨其退出行动的成本与收益。然而,特朗普政府对待诸多国际制度并非一味“退出”了事,而是呈现“威胁退出”、“退出”或“不退出”的过程和选择。美国在相应国际制度中的制度地位变化是影响美国是否发起“退出外交”并最终决定去留的根本前提,而能否与相关国际制度开启有效谈判,维持其制度地位优势,维护其国家利益,则决定了美国是否从“威胁退出”走向“退出”的选择。美国退出《巴黎协定》、联合国人权理事会,最终“不退出”万国邮联及重新缔结《美墨加协定》等案例,充分说明和检验了特朗普政府这一“美国优先”、单边主义的对外战略逻辑和政策思路。同时,从美国的视角剖析其“退出外交”和国际制度选择,也有助于我们理解和把握当今全球秩序和国际制度演变的趋势和风险。

特朗普政府的“退出主义”外交探析

自特朗普上台以来,美国退出多边条约和国际组织的现象频繁发生。特朗普的退出举动并非孤立现象,与美国历史上一贯的单边主义倾向和"美国例外论"传统密切相关,但也体现出抨击自由主义国际秩序、反对美国过度战略扩张、排斥多边贸易协定以及推卸全球治理责任等有别于二战后美国历届总统的发展变化。特朗普政府之所以频频退出多边条约和国际组织,深层次源于美国对既有国际制度认知的重大转变,根本上是为了迎合美国内选举政治和民意变化的需要,还与其本人的外交理念和执政风格密不可分。针对特朗普的退出举动,美国内不光忧虑,担心损害美国家利益和国际形象,冲击自由主义国际秩序。国际社会普遍持批判态度,认为这不利于既有国际秩序的稳定,也损害了国际组织的合法性和全球治理的有效性等。中国应客观理性看待特朗普的退出举动,并有针对性的做好应对之策。

特朗普政府的国际制度重塑战略

国际制度的构建对美国维护霸权是一个关键因素。特朗普政府接连退出《巴黎协定》《跨太平洋伙伴关系协定》等多边协议,其"退出外交"在全球范围内引起了广泛的关注和讨论。从表面上看,美国的这种退出国际制度的做法将在一定程度上影响它的全球领导权,其成本也极高,但深入分析便可发现,对于现存国际秩序的主导国——美国而言,这其实是一种制度制衡手段,即国际制度的重塑战略。特朗普政府的一系列"退出外交"的行为是以国际制度的重塑来低成本地维护美国霸权。特朗普政府选择退出或威胁退出国际制度并非单纯考虑经济因素,而是旨在通过"退出外交"扩充美国的权势和影响力。在动态权衡成本与收益的关系之后,特朗普政府对国际制度进行了适当的收缩,达到了既减少自身的开支又维护了美国的霸权的目的。

制度竞争与国际领导权:拜登政府的国际制度选择

“回归”与“重返”国际制度成为拜登政府对外政策的基调之一。但在美国的外交实践过程中,拜登政府并非一以贯之地回归所有的国际制度,而是选择性回归,这一差异化制度选择有必要予以关注。国际领导权作为助推国际制度有效运转的重要因素,也备受美国重视。对美国而言,是否回归相应的国际制度主要取决于该制度是否有助于重塑美国的领导权,其判断依据在于美国能否承担相应的运行成本、能否利用该制度获得收益、能否影响该制度的议程设置。基于上述判断,美国选择回归了部分制度合作。文章通过分析美国重塑领导权的制度选择,不仅有助于明确美国国际制度策略调整的动机,也可为中国参与多边合作与全球治理提供一定的建议。