中国宏观经济报告(2023年):从分化到平衡增长

2023年中国宏观经济持续恢复向好,高质量发展扎实推进。生产生活秩序修复是2023年经济复苏的主要动力,突出问题是市场内生性总需求不足,信心恢复缓慢。总需求不足背后有资产负债表冲击等周期性问题,更重要的是结构性原因。进一步深究,结构性问题背后是我国经济处于从以增量扩能为主向调整存量与做优增量并存的深度调整转轨期,宏观治理体系和地方政府行为模式还未能全面适应,政策的合力和传导效率下降。2024年依然处于党的二十大召开后的红利窗口期、新一轮政府机构改革和国有企业改革落地实施期、新技术推动国产替代的突破期和周期性因素筑底后的上行期。伴随着周期性力量见底回升和新动能逐渐集聚,各行业有望从分化状态进入平衡增长阶段。

美国地方政府债务清理的法制构建及其借鉴——以《美国破产法》第九章地方政府的债务调整程序为中心

《美国破产法》第九章围绕地方政府破产设计了一整套完整的制度架构,其实质为法定的地方政府债务清理程序。地方政府破产的进行在美国涉及联邦与州的权力制衡,故而第九章对破产法规则的设计有自身的独特性。如法院只保留了事先审查地方政府是否符合破产申请前置性要件以及最后确认地方政府所提出的债务调整协议的权力。因地方政府债务危机的加剧、财税制度改革的深入与财政预算透明化进程的加快,我国有构建类似地方政府债务清理法律程序的必要性与可行性。但因中美两国国情不同,我们在具体法规则的设计上仍需谨慎。

地方政府债务为何持续扩张——基于撤县设区的准自然实验分析

地方政府债务规模持续扩大是中国宏观杠杆率居高不下的症结所在。撤县设区引发的城市基础设施建设是否推动了地方政府债务的过快增长呢?本文以撤县设区作为准自然实验,利用2006—2017年全国280个地级市面板数据,采用双重差分法进行实证分析。研究发现撤县设区显著提高了城投债的发行规模与发行概率。进一步的机制分析表明,撤县设区会通过土地出让收入效应与地方政府竞争效应两个渠道推动债务增长。其中,土地出让收入效应的作用机制在于撤县设区可增加地级市政府可支配的土地资源,提高其偿债预期,推动地级市政府扩大地方政府债务规模;地方政府竞争效应的作用机制在于撤县设区将加剧地级市政府间竞争,从而扩大基础设施建设与财政收入规模,进而加剧地方政府债务的增长。对于不同地区、不同组合类型的城市,撤县设区对地方政府债务具有异质性影响:相较于中部地区,东西部城市的债务规模扩张更严重,强县设区的债务增长效应大于弱县设区。本文的研究表明,当前亟需理性、合理地推动撤县设区,盲目撤并可能会导致地方政府债务积累,从而加剧债务风险,不利于城市经济健康发展。

地方政府性债务规模动态调整机制研究——基于县域面板数据的实证分析

利用1997-2010年云南省126个县(市、区)的相关数据,基于非线性动态模型,通过将债务最优规模水平和调整速度内生化,实证考察了中国县域层面地方政府性债务规模的调整机制。研究结果显示:(1)地方政府性债务存在最优规模水平,最优规模值为0.43,但目前在整体上表现为负债不足,尚有一定举债空间;(2)调整速度的平均值为0.207,远小于1,表明债务规模的调整优化面临较高的成本,呈现出渐进而缓慢的部分调整过程;(3)最优规模水平和调整速度均存在着显著的时间和地区特征差异,不同地区要根据其自身特征来优化调整债务规模,以实现债务净正效应的最大化。

地方政府债务的会计核算:现实问题与改革思路

现行总预算会计规定的地方政府债务核算办法,存在着债务不能确认、收入与负债概念模糊、夸大政府权益等弊端,致使有关地方政府债务方面的会计信息很不完整,地方政府账面净资产虚增,不利于财政风险的防范和管理。为此,本文建议分两步改革地方政府债务核算办法。第一步是在现行法规、制度约束条件下,通过运用双分录原理、采取净资产调整法的微小变革,同时记录地方政府债务和债务预算收支,以满足现阶段核算需要;第二步是在预算法律、法规等政府会计环境发生改变后,引入权责发生制,采用"双计量基础"对地方政府债务的会计核算办法进行必要的改革,以全面、准确地记录和披露各级地方政府的财务状况,为有关方面提供真实可靠的会计信息。

出口冲击、地方政府逆周期调控与举债行为

财政分权理论认为财政政策稳定宏观经济的职能应该由中央政府负责,但在中国应对外部冲击的逆周期财政调控中地方政府发挥着重要作用。本文用全球需求变化作为外生冲击构造偏移-份额工具变量,研究地方政府在面临负面出口冲击时如何通过债务扩张进行逆周期财政调节。研究发现,在新预算法实行前,地方政府面对本地出口增长放缓显著增加了融资平台债务举借,这带动了基建投资增加,缓解了经济增长受到的负面影响,而代价则是金融风险的积累。在新预算法实行后,由于地方政府举债行为受到严格约束,地方政府显性债务没有相应增加。这一变化导致经济增长受出口冲击的影响加深,但金融风险的上升也得到了抑制。本研究有助于理解外部冲击影响加深的环境下地方政府债务在中国经济调控中的作用,为健全财政治理体系和宏观经济治理体系提供了政策参考。

通过破产法解决地方政府债务危机——美国的经验和启示

在美国,地方政府因公益而不倒,又因宪法明文禁止州立法修正契约义务,故当地方政府陷入债务清偿不能的困境时,往往只能借助联邦《破产法》为地方政府的经济复兴赢得时间。通过破产法框架解决地方政府债务危机固然有其优势所在,但也有其无法克服的局限。加之地方政府债务困境的复杂成因,因此要解决部分城市所出现的系统性危机,必须将联邦层面的破产法机制与州层面的积极财政干预有机地结合起来。我国目前愈演愈烈的地方债危机的化解可在相当程度上参酌美国的成熟经验。以中国所面临的实际问题为着眼点,未来我国要注重构建法定的地方政府债务调整程序以及建立出现地方债危机时上级政府的应急介入机制,从而把地方债的治理纳入法治的轨道。

地方政府财政重整与债务重组中的司法权

地方政府债务困境须进行财政重整与债务重组。在根据《预算法》所建立的地方政府债务风险应急处置机制中,行政权(行政处置)发挥应急、救急与整顿追责之功;制度设计者却遗忘司法权,忽略司法权在地方政府债务困境事后处置体系中的应有角色与积极功能。行政权和司法权各有其比较优势。中国地方政府债务风险事后处置机制应增加司法权维度,行政权和司法权协同分工、共同发力,建立行政权—司法权协同的混合模式。它是制度比较优势的结合,符合中国制度改革的路径依赖和制度资源,且司法权维度的事后机制将产生积极的事前效果,特别是强化事前的预算约束,强化中央不救助的可信承诺和破解道德风险。司法权维度的引入遵循行政—司法分权的宪政原则,实行有限司法权原则;司法权在制度空间发挥自由裁量权,有力地反制地方政府债务困境的发生。司法权的功能运作具体表现在司法重整程序的全流程上,包括受理条件的司法审查、重整计划草案的批准与重整计划实施的司法监督。