国资委巡视促进企业“脱虚向实”了吗?——来自企业金融化的经验证据

国有企业是实体经济的顶梁柱,如何确保国有企业聚焦主业、防范国有企业“脱实向虚”是国资监管的重要命题。现有研究聚焦于股东异质性对国有企业金融化的影响,但却忽视了国资委巡视这一新兴监督方式的重要作用。基于手工收集的国资委巡视数据,研究发现,国资委巡视显著抑制了国有企业的金融化,促进了国有企业的“脱虚向实”;加强党组织领导、优化公司治理是国资委巡视的重要机制。异质性分析显示,国资委巡视的治理作用在集团内地位较低、外部关注较少以及整改意愿更强的企业中更明显。文章为评估巡视监督的有效性提供了新的视角,也为推动国有企业“脱虚向实”、助力国有企业高质量发展带来有益启示。

论国资委的性质——兼评《企业国有资产监督管理暂行条例》之不足

国资委既不是行政机关,也非事业单位,目前是一个政府兼具国家出资人和担负部分行政职能的政府“直属特设机构”;但从其应然性质来说,它应当是纯粹的国家出资人代表,行使出资人的权利,担负出资人的义务。《企业国有资产监督管理暂行条例》是作为国资委开展工作的配套法规,明确了国资委的职责,特别是突显了国资委的国家出资人地位和职能,这是其成功之处。但是,在具体规定方面,仍然存在行政色彩浓厚、没有按照出资人应有的权利内容来规定国资委的权利,同时存在权利“越位”和“缺位”的情况,需要进一步完善。

国资委履行出资人职责模式研究

当前,促进国有资产证券化、增强国有资产流动性是国资运营的主要目标。上海国资国企改革"十二五"规划明确要求,到"十二五"期末90%以上产业集团实现整体上市或核心资产上市。通过重点探索国资委持股上市公司的有效模式,以合理确定其职责、分析其面临的风险,进而从法律层面寻求相应的解决方案。研究表明,国资委直接持股、集团公司持股、平台公司持股等国资委履行出资人职责的三种模式各有利弊,国资委在具体选择时需要考虑企业的规模、市场化程度、国资委自身改革的进度等各种因素,进而选择最适当的模式。

公司法改革的“社会主义(公共主义)逻辑”

国有企业改革本应是《中华人民共和国公司法》(简称《公司法》)修订中的重大问题,但学界似乎并不重视如何在公司法改革中完善国企制度,仿佛国企改革的出路就是减少或被消灭,或进一步私有化,此种改革逻辑并不符合宪法。我们应当关注宪法对公共经济形式尤其是国企地位的设计,通过公司法的改革进一步夯实国企的宪法地位。首先,在法律调整模式上,对国企最优的调整模式是制定《公共企业法》,次优的调整模式是在《公司法》中设立公共企业专章,无论何者都应废除《全民企业法》,修订《企业国有资产法》。其次,应当重构国企概念,对现实生活中纷繁复杂的国企类型进行“选择性定义”,扩大《公司法》对国有公司的调整范围,并以法定方式明确国企的存在领域,使国企主要服务于促进国家创新和满足民生需求,解决目前“主业控制”完全失效的现状。再次,应通过扁平公司治理层级、优化党组织参与方式、认可外部董事的法律地位、赋予公司自主设立监事会的权力等优化国企内部治理。最后,应通过强化出资人监管和民众参与方式,改进国企外部治理,鉴于国资监管已从“管资产”转向“管资本”,国有资产监督管理委员会应尽快变更名称。鉴于国资委所持国企股权是不同于普通股东权的“公共性股东权”,应仿照证券监督管理委员会的权力构造,以立法方式扩张国资委的出资人权力,赋予国资委对国有企业的特别调查权和特别制裁权;建立统一的网络信息披露平台,建立公民代表诉讼制度或公民集团代表诉讼制度,方便公民对国企董事、高管滥权现象进行诉讼监督。唯此,我们才会看到一个完全不同的国企世界。

政府绩效考核导向下国有企业高管薪酬激励及财务监督效应研究

在国资委委派CFO或CEO制度的背景下,国有企业薪酬激励是否实现国资委对国有企业高管和企业的考核目标一直是理论研究关注的重点。由于国资委对下属企业负责人主要采取业绩目标考核标准,因此CEO和CFO薪酬都与财务绩效显著正相关;进一步研究发现,正是由于对企业负责人整体的财务绩效考核导向,使得国资委控股上市公司高管难以明确个体责任目标,国资委委派的CFO对于企业超额销售管理费用没有明显的监督和抑制作用,即使CFO成为董事会成员也没能增强其财务监督效应。总体上,目前国资委控股公司高管薪酬激励作用主要体现在绩效目标的实现方面,而出于财务监督目标的国资委财务总监委派则没有发挥明显的作用,因此,对于不同职位高管,集体考核业绩的导向有必要进行分类调整。

国有资产监管体系面临问题及其战略构架

新国资体系的建立实现了公有制与市场经济的对接。国有资产管理体制探索中的四个认识误区值得充分重视。下一步,应建立大国资委的战略构想:国务院国资委成为经营且营利性国有资产的统一监管者;区分"国资委"与"国资委系统",实现两身两任;对大国资委体系下企业国有资产的监管模式精心设计;国有资本经营预算和财政公共预算相对独立。

国资委准入管制与国有企业审计质量——基于国有上市公司2007—2015年的数据

通过入围招标、设置中介机构备选库等方式,各级国有资产管理部门对国有企业审计市场实施了隐性的准入管制。利用国有上市公司和证券资格所2007—2015年的数据,发现国资委的入围招标并不能实现信息的充分利用,获得国资委准入资格的会计师事务所(简称入围事务所)以业绩配对的操控性应计项目绝对值和非标准审计意见衡量的审计质量,并不显著高于未入围的会计师事务所;然而,同期名牌事务所与非名牌事务所相比却具有显著更高的审计质量,这一质量差异在利用倾向得分配对(PSM)方法控制了可能存在的内生性问题之后仍然存在。研究发现表明,市场自发形成的审计师声誉是比政府授予的准入资格更可靠的审计质量信号,国资委对于国有企业审计市场的准入管制并未达到预期的政策目的。

国资委法律性质研究

国资委的产生与演变对国有企业的改革具有一定的进步意义,但将其定性为国务院直属正部级特设机构却存在较大的缺陷。一方面,这会强化其不应有的行政管理色彩,造成国资委与一般行政机关等同的错觉,并致使国资委纵向关系陷入处理困境;另一方面,国资委应当具有的独立性难以体现,最终会影响其履职效果。对国资委性质的反思和重构必须首先明确国资委手中权力的性质。认真梳理国内外经济、国家机构和制度的演变历程可以发现,国资委的权力应当是一种国家调制权,由此,国资委也应当是一种国家调制机构。

国资委的多重定位问题研究

国资委自成立以来出现了诸多问题,究其原因是定位不清所致。本文分析了三种典型的定位冲突,并深入探讨了由此引致的突出问题,最后提出国资委应加快立法、搭建合理的三层次管理架构等建议。

国资监管体制改革视阈下国资委的性质定位

对国资委性质的既有分析及相应的制度设计遵循的是“从国企改革到国资委”的经验性思维路径,这一思维路径虽体现出了问题导向,但难以为国资委体制的建立和完善提供稳定的理论支撑,并容易侵蚀国资委功能上应有的独立性。无论是“出资人代表理论”“出资监督人理论”还是“双重属性理论”都未直接回答国资委本身的性质定位问题以及“代表”“监督”的正当性基础问题。域外国资监管改革中类似国资委的机构通常具有较强的独立性,而把国资委定位为国家经济调节机构则可以对国资监管体制进行比较合理的解释。作为国家经济调节机构,国资委享有的是一种横贯商业类国有企业和公益类国有企业的国家经济调节权。

有限政府视角下国有资产管理的新定位、改革思路及方案探析

有限政府理论强调政府对市场经济活动的介入与干预必须是有限度的,文章首先阐述了在有限政府要求下的国有资产管理原则,然后论述新形势下国资委的新定位,并说明了国有资产管理模式应是国有资产经营转为国有资本运营的观点,文章最后提出了广东省国有资本经营预算收入改革方案。

国资监管难题剖解

国资监管是政府专门机构的经济职能。政府要设立专门的监管机构,并赋予其相应的行政权力;要建立管理公司或投资公司,具体行使出资人职能;要理顺国务院国资委与地方国资委之间关系,按照市场规则运作。

论国资委职能与会计监管模式的协作

面对国有资产所有者缺位,国有资产没有真正代表的现实状况,我国迫切需要建立起一套对国有企业实施有效监管(包括会计监管)的监控体系,国资委的成立就满足了上述需求。该文从会计及经济学视角出发,将国资委成立与会计监管两个问题结合考虑,通过探讨会计信息失真与国有资产所有者缺位的内在联系,解读了国资委职能及其监管模式,并进一步剖析了国资委职能与会计监管模式的融合与协作。

国资委定位的理论思考——以国资委要求部分央企退出房地产市场这一事件为视角

国务院国资委要求部分央企退出房地产市场,这一事件背后隐藏着深层次的制度原因。通过对国资委定位进行理论思考,可以得知《企业国有资产法》所确立的国资委是履行出资人职责的机构,其对国家出资企业享有股东权利的立法精神。

组织结构、履职状态与国有大型企业集团的政策导向

尽管国资委各项政策整体上呈现出越来越清晰的态势,但七家中央企业集团总部各种缓冲方式以及外部政治经理频次和业务、职能经理频次并没有随之作出调整。U型、M型、SF(战略中心)型三种类型的集团总部管理组织结构的设置,也没有对高管角色的定位产生重大影响。作为具有国有企业特点的中央企业集团,要扭转集团高管外部价值创造和内部价值破坏的悖论局面,应该在SF型管理组织和主动政治式缓冲基础上,强化外部业务、职能经理和社会关系经理角色;外部政治经理角色更应规范化和专业化。

国家出资人代表与国资委的法律关系研究

国家出资人代表与国资委的法律关系,目前有代理人说、代管人说、受托人说等理论,但均存在难以自圆其说的缺憾。国家出资人代表负有公法上的国资经营与监督职责,实质为国资委代表国家委派的公务代表,其与国资委当为公法上的委任与代表关系。

国家出资人代表对国资委的公法责任研究

公司中经国资委委派或推选的董事及监事,负有公法上的国有资产经营监督职责,其对国资委当承担公法责任。当前的责任制度设计,多围绕其董事、监事的私法身份展开,无法为公法责任的追究提供充分的依据。经济处罚、行政处分及禁入限制等制度存在诸多缺陷,不能满足实践的需要。为此,需从国家出资人代表公法责任的来源入手,分析现行责任方式的正当性与合法性,围绕国家出资人代表的公职特性构建其公法责任。

论国资委与国有独资公司董事会的关系

经济学中对股东会与董事会关系的理论主要是围绕股东和董事之间的关系展开的,包括企业的企业家理论和代理理论。企业的企业家理论认为,股东的股权与董事等经营者行使的经营权都是所有权职能的一种分裂,是企业家职能的一种分裂。代理理论认为,股东是委托人,经营者是代理人。企业的企业家理论更深刻、清晰地把握了股东会与董事会之间的关系。在法学上,关于股东会与董事会关系的理论主要包括委托代理说、委任说、信托说、双重关系说、法定关系说等。由于公司本身属于一种复杂的组织体,因公司类型、规模的不同,股东会与董事会之间的关系也特征各异,因此很难用一种单一的学说来解释。国资委与国有独资公司董事会之间的关系应当以股份公司,尤其是上市公司为模型来构建,而不能以一人公司为模型。在进行具体制度构建时,应该在法律上明确规定国资委享有小于其他类型公司股东会的权限。

77．4% Profit Growth for State-owned Enterprises

In the first half of this year,State-owned enterprises achieve a profit of RMB186．02 billion，increasing 77．4％．

试论国资委职能的履行

2010年,国有资产监管和国有企业改革发展取得的成绩为"十一五"画上了圆满的句号。对国有资产管理体制改革来说,"十一五"时期是开创性的五年。"十二五"时期是全面建设小康社会的关键时期,是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期,也是国有企业改革发展的重要时期。在此阶段,国资委如何更好地履行其职能直接关系到国有资产的保值增值和国有企业的做大做强。