城乡建设用地增减挂钩政策“扶贫特例”的利好与隐忧——基于四川案例的思考

作为土地管理制度的技术性改进,建设用地增减挂钩政策提供了更多的建设用地指标,也因指标分配的高度计划性和指标落实的过度行政化而备受争议。为助力脱贫攻坚,四川省贫困县的建设用地增减挂钩政策呈现"超常规"特征,享受着定量的跨省交易指标和不限量的省内交易指标的政策红利。此时,四川省贫困县参与土地增减挂钩和土地开发整理的动机更强,也先期生产了大量的挂钩指标。然而,如若政策恢复常规,节余指标"买方"将因交易空间的缩小而断崖式减少,进而加剧贫困地区的债务负担致其返贫,或在上级政府兜底下转为上级政府负债。