税务“首违不罚”清单的适用条件及其限度

为响应《行政处罚法》新增的“首违不罚”条款,国家税务总局出台了《税务行政处罚“首违不罚”事项清单》,对完善税收执法方式、优化税收营商环境以及促进经济恢复与发展等意义非凡。然而,因《清单》存在适用标准不明确、适用限度不规范等问题,导致纳税人合法权益得不到保障,实施效果大打折扣,对建立系统的税务“首违不罚”清单制度造成了较大障碍。本文在《清单》所示价值取向指导下,分析《行政处罚法》“首违不罚”条款,明确《清单》适用条件之标准及适用限度的边界,确保《清单》有效执行,促使税务“首违不罚”清单制度更好落地。

论“首违不罚”制度之“首违”的界定

新修订的《中华人民共和国行政处罚法》通过立法形式确立“首违不罚”制度,这是推动人性化执法和法治国家、法治社会、法治政府一体化建设的创新性举措。但由于相关立法实施时间较短,所以理论上对“首违不罚”制度缺乏统一认识,实务中各执法部门适用“首违不罚”制度缺乏统一标准。特别是对“首违”的界定和适用均有所不同,从而导致裁量结果差异较大。“首违”的界定和适用,必须遵循合法性原则和比例原则,以行政处罚裁量基准为基础,从时间要素、首次认定、适用范围、构成要件和再犯情形等五个方面进行具体认定和适用,从而促进“首违不罚”制度发挥功能作用,规范行政处罚行为,推行柔性执法,进而推进国家治理体系和治理能力现代化。

行政执法“首违不罚”制度的认知、意义与落实——以持续优化营商环境为视角

经过地方实践探索,“首违不罚”制度适用效果显现,并被新修订的《中华人民共和国行政处罚法》吸纳。对于新制度的适用,一些执法人员在认知方面存在偏差,在执行方面偶有违背立法目的的做法;各执法部门监督机制缺位;各地区缺乏配套的实施细则和相关制度。诸如此类,不利于保护各类市场主体的合法权益,不利于优化营商环境。有效落实“首违不罚”制度,须做到:加强执法人员培训,助力营商环境建设;规范自由裁量权行使,完善执法监督机制;制定配套的实施细则和相关制度。

水上交通行政处罚“首违不罚”裁量与规制

水上交通行政处罚具有罚款额度过高、执法难度较大之特殊性,对规范自由裁量权提出了更高要求。当前,在水上交通行政处罚中适用“首违不罚”尚存在规范理解有偏差、免罚清单不规范等困境,制约了制度有效落实。针对上述问题并充分考量水上交通行政处罚特殊性,理应尽快制定国家层面免罚清单,从厘清核心内容、规范免罚清单等方面对水上交通行政处罚“首违不罚”适用进行完善,为海事执法人员行使自由裁量权提供更有力依据。

税务领域“首违不罚”制度完善研究

“首违不罚”制度在当前我国的税收执法实践中关注度较高。长期以来大量相关裁量基准与免罚清单的出台,在为涉税“首违不罚”制度的最终建立积累经验的同时,也导致了各类规则之间冲突频现。当然,作为一种行政自制规范,相关裁量基准与免罚清单的发布,确能在一定程度上避免执法人员权力的恣意行使,有其存在的必要性。不过,各地税务机关发布的“首违不罚”制度文件,往往存在着欠缺法律基础、突破立法位阶等内生性缺陷。为了将此类地方规范性文件引向法治化的轨道,需要进一步加强《行政处罚法》第33条与《税收征收管理法》的衔接、提升地方裁量基准与免罚清单的效力级别,并于其中规定逸脱条款,以更好地维护纳税人权益。

市场监管中“首违不罚”规则的适用及完善

2021年《行政处罚法》修改,增加了“首违不罚”条款,即“初次违法且危害后果轻微并及时改正的,可以不予行政处罚”。该条款要求执法应将惩罚与教育相结合,遵循了过罚相当的原则,也进一步优化了营商环境。从各地市场监督管理部门出台的有关“首违不罚”的相关文件来看,对“首违不罚”的适用标准并不统一。明确执法中“初次违法”应是“一定期间内市场监管部门发现行为人的首次违法行为”;“危害后果轻微”应从“生产经营人违法经营额大小”“市场主体违法行为持续时间”“货值金额”三个维度认定;“及时改正”应认定为“合理时间内当事人将在生产经营中违法行为的恶劣影响消除或将其恢复到违法行为发生之前的状态”。完善“首违不罚”规则在市场监管领域中的适用,应明确“首违不罚”适用条件,规范这一规则适用的执法流程,创新市场监管领域“正面清单”等“首违不罚”的配套制度。

税收柔性执法对企业合作性税收遵从的影响研究

从税收柔性执法的视角出发,以税务部门实施的“首违不罚”清单制度刻画税收柔性执法,选取中小板和创业板上市的初创型企业为样本,实证检验税收柔性执法对企业合作性税收遵从的影响。研究表明,税收柔性执法可提高合作性税收遵从度。作用机制显示,税收柔性执法能够提高税务部门执法效率,降低企业经营风险,促进企业税收遵从。进一步研究发现,税收柔性执法仅对法治和市场化水平较高地区,以及税务人员能力较强地区企业的税收遵从有显著促进作用。