流域横向生态保护补偿制度的完善——以《黄河保护法》为视角

党的二十大报告强调要推动黄河流域生态保护和高质量发展,而流域生态系统的整体性要求流域沿线政府成本共担、合作共治、效益共享,生态保护补偿制度是实现这一目标的重要手段。自2010年以来,流域横向生态保护补偿已有很多实践,但因欠缺法律规制而存在诸多问题。《黄河保护法》对流域横向生态保护补偿的制度化安排,为流域横向生态保护补偿提供了法律依据。为全面推动流域横向生态保护补偿制度改革向纵深发展,建议对不同层级的流域横向生态保护补偿协议效力进行区分,明确规定补偿标准确定的法律原则,建立流域横向生态保护补偿激励机制和纠纷解决机制。

《黄河保护法》的管理体制创新

《黄河保护法》的流域管理体制特色鲜明,并非《长江保护法》在黄河流域的简单复制。它既尊重《长江保护法》首创的国家与地方层面并重的多重流域统筹协调制度,形成了我国大江大河流域管理体制的基本框架,又充分吸收了《长江保护法》的实施经验,并针对黄河流域的特色加以创新,形成了中央层面黄河流域统筹协调机制“统筹协调”流域性重大事项+流域层面黄河流域管理机构及其所属管理机构“统管”流域重点事项+地方层面拓宽省内省际协调相关事项的管理体制。

《黄河保护法》的法律责任体系与规范构造

《黄河保护法》的颁布实施,标志着黄河流域经济社会发展迈向了更加成熟、理性的法治化道路。法律责任是任何一部法律立法目的实现、法律制度运行、法律效能发挥的根本性保障机制。《黄河保护法》坚持“突出重点、问题导向、统筹兼顾”的立法原则,建立了较为严格且严密的法律责任体系,针对黄河流域的特殊矛盾与问题进行了科学合理地责任规范构造,为黄河流域进行生态保护与高质量发展,建立“人与自然和谐共生”秩序提供了重要的规范保障。

《黄河保护法》:黄河流域生态保护和高质量发展的根本保障

《中华人民共和国黄河保护法》(以下简称《黄河保护法》)是我国第二部流域法律。这是继第一部流域法律——《中华人民共和国长江保护法》实施后,我国流域生态文明建设的又一标志性立法成果。制定《黄河保护法》坚持突出重点、问题导向、统筹兼顾的总体思路,在立法内容上着力满足黄河流域生态保护的特殊需求,在明确适用范围、完善管理体制机制、完善规划与管控制度、健全生态保护与修复制度、强化水资源节约集约利用制度、完善水沙调控与防洪安全制度、健全适合黄河流域的污染防治制度、完善推动高质量发展制度、健全黄河文化保护传承弘扬制度、完善保障与监督制度、强化对违法行为的追责等方面作出了特殊的规定,为黄河流域生态保护和高质量发展提供了有力的法律保障。

流域保护区域协同立法的功能定位与规范进路

《长江保护法》《黄河保护法》为长江、黄河流域的区域协同立法提供了法律依据,在流域保护区域协同立法“入法”后,需要明晰其权力空间与运行规则,提升其科学化、规范化水平。流域保护区域协同立法在本质上仍属于地方立法,是功能主义进路下解决跨行政区域流域保护难题的一种选择,是流域整体性保护的立法回应。就其功能而言,具有落实国家立法确立的流域保护整体目标的实施性功能,以地方合作为中心,解决那些通过单独地方立法难以解决的跨行政区域地方性流域保护问题的协调性、自主性、创新性功能。在此基础上,应当通过明晰其立法层级,建立地方立法规划协同机制,改、废、释的协同机制,交叉备案与后评估机制,深化公众参与机制,完善流域保护区域协同立法的运行规则。

黄河流域水权交易的现实困境与制度构建

随着黄河流域水资源短缺和用水需求增长之间的供需矛盾凸显,急需合理利用黄河流域水资源,加强水权交易。从黄河流域水资源利用与水权交易的实践样态和发展模式看,黄河流域水权交易存在水权法律性质定位、利益协调、交易要素和交易体制机制等诸多现实困境,导致水权市场建设与运行环境不平衡,因此需要完善黄河流域水资源确权登记制度,建立水资源管理法律体系,完善保障制度体系,加强水权市场交易运行机制建设,使得黄河流域水权供求场景与区域发展规划相协调,提高水权交易的运行效率,以期有助于实现黄河流域生态保护和高质量发展。

黄河流域生态修复:困境与路径

流域生态修复是黄河流域高质量发展战略的重要组成部分。当下,黄河流域生态环境修复在事前修复主体及职责、事中修复手段、事后修复资金三个阶段皆存在诸多疑虑,究其原因在于部分规则设置之弊及立法内容之限等多方因素的掣肘,建议从规则优化与立法完善两个方面设计对策。从厘清修复主体范围和职能,确定修复方式及融资渠道等方面出发,对当下存在的困境予以纾解。同时,对《黄河保护法(草案)》中生态修复相关条款内容进行简要反思,并就如何优化法律条款内容展开分析。

从“协作”到“协同”:黄河流域环境司法治理的进路

流域生态文明建设离不开环境司法协同。为应对黄河流域违法行为特殊性的实践需求,流域环境司法协同是《黄河保护法》立法目标实现的重要保障。通过阐释黄河流域生态环境司法协作保护现状及不足,现行协作模式无法行之有效地从司法角度规制黄河流域环境污染。探讨高效司法协同机制,是解决黄河流域生态环境跨区域治理难题的化解之道,以流域为单位对公检法机构进行有机整合,实现黄河流域生态环境司法机制的统一与协同功能,构建专门化的跨区域司法协同主体,划定主体功能和责任边界;立足实践需求,加强部门间的协商沟通,实现从司法协作走向司法协同的流域司法治理机制构建。

黄河流域事权的纵向配置:从学理到规范

经济学和政治学理论为事权纵向配置提供合理性和有效性支撑,法学理论为事权纵向配置提供规范性保障。当前,黄河流域事权在形式上被纵向分为中央、流域、地方三个层级,但流域层级事权实质上缺乏独立性,各层级政府事权仍面临激励约束机制以及事权同构的现实约束,事权配置的法律依据不完善。制定《中华人民共和国黄河保护法》是理顺黄河流域事权的重要契机,应将流域事权纵向配置的基础理论作为基本指引,以提升流域管理机构的权威为中心强化流域层级事权,形成实质意义上的中央、流域和地方三层级事权,并通过完善激励约束机制强化地方政府流域管理责任,协调流域管理和区域管理的关系。