人民代表大会制度是实现全过程人民民主的重要制度载体——基于结构-功能视角的阐释

人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体.我国各级人民代表大会和人民代表大会常务委员会形成了"一元二体"的制度结构特征,并具有"四个机关"的复合功能定位."四个机关"需要结合"一元二体"的内在运行逻辑分别理解.该结构-功能的特征使人民代表大会制度得以成为实现全过程人民民主的重要制度载体.人民主权的实现是全过程人民民主的逻辑起点,这与人大及其常委会作为国家权力机关的性质相吻合;人大各项职权的行使是全过程人民民主的实践平台,这与人大及其常委会作为工作机关的功能相呼应;民情民意的表达是全过程人民民主的中心目标,这与人大及其常委会作为代表机关的定位相一致;党的全面领导是全过程人民民主的政治保障,这与人大及其常委会作为政治机关的地位相契合.

我国人民代表大会制度优越性的结构功能视角解读

人大制度何以优越?传统的解释包括历史国情论、选举民主论、国家治理论以及权力关系论等。结构功能分析框架可以提供一个新的分析视角。从功能上说,“四个机关”的定位,既体现了人大系统的多元功能,也体现了人大系统的多维度优越性。这些功能涉及体系层次的功能、过程层次的功能和政策层次的功能。“四个机关”之间不是简单的并列关系。“国家权力机关”的定位体现了人大机关的本质,是四个功能定位的核心所在;“工作机关”的功能定位是对人大依法行使职责的要求,也是对“国家权力机关”定位的落实;“代表机关”的功能定位也是实现人大机关作为“国家权力机关”功能定位的一个重要途径;而“政治机关”的功能定位是确保人大机关各项功能得以有效运转的根本保障。“四个机关”的功能是在“一元二体”组织结构的基础上得以实现的。“一元”是指人民主权的权力本源,一切权力属于人民。“二体”是指人民代表大会及其常设机关人大常委会,包括人大系统的内部组织机构。人民代表大会的制度优势转化为治理效能,需要兼顾“一元二体”结构下人大及其常委会组织和职权的均衡发展、“四个机关”复合职权的均衡发展、内部结构与外部结构的均衡发展、结构和功能的均衡发展。

政府结构与党政关系

党领导政府是中国政府体制的一大特色。中国政府是一种“一元二体”的结构,党政功能合一和党政功能分开的改革都没有改变这一基本的结构模式。本轮机构改革出现的嵌入式、替代式和组合式等几种新的结构是这一基本结构的新的发展。涉及政府结构的党政关系的改革不能仅仅从党政职能分合的角度着手,更重要的是要从党政权力配置的角度着手。党行使领导权,政府行使治理权。