行政裁量基准的对内效力及其司法适用——以谢某滥用职权案为例

以规范性文件为载体的行政裁量基准虽不具有'法源'地位,但基于行政系统内部的领导监督关系以及行政法中的平等对待原则、信赖保护原则,对下级行政机关具有事实上的拘束力,属于下级行政机关处理公务时应遵守的'规定'。但违反行政裁量基准处理公务是否构成滥用职权,还需要进一步考察下级行政机关对裁量基准的逸脱是否有正当理由。行政裁量权基于自身的特殊性质,允许并且要求下级行政机关考虑个别情况、逸脱裁量基准而作出行政行为。此外,法院在审理涉及行政裁量基准的案件过程中,应依法分层次审查该裁量基准在制定权限、制定程序以及内容上的合法性,以决定在本案中是否参照适用。如经审查该裁量基准不合法,法院应直接依据上位法对案件作出裁判。

司法实践中的行政裁量基准

行政裁量基准制度给司法实践带来了新的问题:在行政行为合法性审查中,应如何对待其根据或参照的裁量基准?对此,我国出现了几种方向各异的判例理论:有的认可或者要求行政机关严格适用裁量基准,甚至事实上将之作为裁判规范;有的则相反,认可或者要求被告考虑个案情况,背离裁量基准。这种分歧的背后是裁量一元论与裁量二元论的对立。与裁量基准的严格适用相链接的裁量二元论是过去时代的教义,与实质法治主义不相容;与个别情况考虑义务相链接的裁量一元论,则有着更强的体系性和解释力。但这并不意味着裁量基准在任何情况下都不可以是行为规范乃至裁判规范。妥当的立场毋宁是:裁量基准原则上不应当被严格适用,除非裁量授权规范的意旨是可以免除行政机关的个别情况考虑义务。