论中央监督权的正当性、范围与行使的法治化建议

我国是单一制国家,由中央集中统一行使国家主权。在国家对香港、澳门恢复行使主权之后,中央就拥有了对特别行政区的全面管治权,其中就包括对港澳特区高度自治权的监督权力。基于法治原则,作为主权性权力一部分的中央监督权具有存在的正当性,中央在港澳行使监督权力时也是依法进行的,尤其是依宪法和基本法进行的。但需注意的是,中央监督权本身应当与中央直接行使的权力有一定的区分,而且中央监督权的具体外延范围也应当依照基本法的具体规定去理解。

国家统一原则下的中央对特别行政区监督权概念

中央对特别行政区监督权源于中央授权所形成的权力秩序。这一学理概念引发了学界对监督内容、监督方式等具体问题的讨论,其背后反映出对为何监督的理论分析不足。国家统一原则作为我国的一项宪制秩序,主要包括单一制、地方自治、资源更优配置三项子原则,为中央对特别行政区监督权提供了价值指引。一方面,国家统一原则使得宪法加入了第31条,中央需要在“必要”时行使权力;另一方面,国家统一原则明确了中央作为制度的决定者与参与者具有双重身份,须根据特定情形行使不同的权力。由此,中央对特别行政区监督权形成了纠正式监督与支持式监督两种功能。同时在此引领下构建了中央受动、联动、主动的监督方式,成文与不成文的规范依据以及决定者与参与者的不同行使机制。

“一国两制”下中央对香港特别行政区高度自治权的全面监督权:概念、内涵与行使方式

“一国两制”下中央对香港特区高度自治权的运行享有全面监督权,这种全面监督权以中央与香港特区之间的授权与被授权关系为政治基础,以宪法与香港基本法规定的授权框架为法制基础,旨在实现“一国两制”方针的根本宗旨:维护国家主权、安全、发展利益,保持香港长期繁荣稳定。中央全面监督权可以从越权性监督、程度性监督和不足性监督三个层面来理解,通过硬性与软性两种方式来行使。由于香港地区社会存在对“一国两制”下香港特区宪制秩序的“体制性不认同”,所以,中央需要更加注重使用软性监督方式,即通过国务院港澳办、香港中联办的发言人等机制,及时对香港社会出现的一些特定言论、行为以及一些新情况,提出批评、意见或者建议,阐释清楚中央对“一国两制”下香港特区宪制秩序的理解,从而逐渐消除香港社会的“体制性不认同”,为“一国两制”在香港特区的全面准确贯彻落实奠定坚实的认同基础。

中央对澳门特区法律备案审查的机制探讨

中央对澳门特区法律的备案审查监督具有基本法的法理依据。基于法治原则的分析,可以发现,备案与审查共同构成了中央对特别行政区的立法监督。根据我国《宪法》和基本法的规定,并参考我国其他规范性文件,监督机制应当从如下方面予以完善:备案包括立法会制定的法律与议事规则,并由最终的制定机关报备,对于备案的期限与结果应当予以明确,从而加强效果;而审查则由全国人大常委会进行,并将主动审查与被动审查相结合,从合法性与合理性两个角度予以衡量,对于不符合标准的法律应当根据辅助性与比例性的原则予以处理。

论中央政府任免特别行政区行政长官的法理逻辑

中央政府对特别行政区行政长官的任免权属于中央监督权,与作为特别行政区高度自治权的选举或协商有机结合、紧密相连。二者具有政治与法律上的正当性与合理性。中央政府任免权必须是一种实质性的权力,这符合我国的政治传统,是各国任命地方长官的一种模式选择,也是中央监督权的应有之义。而免职权理应包含在任命权之中。根据基本法的规范,中央任免行政长官的标准应当包括参选资格标准、产生程序标准、任期限制标准以及治理能力标准。对于中央不予任命的行政长官,特别行政区应当重新选举,并增设咨询基本法委员会的机制,从而协调好中央管治权与特区高度自治权。

中央对港澳行使监督权的正当性理论证成

"一国两制"意味着中央对香港、澳门特别行政区授予高度自治权,但这同时也意味着中央对香港、澳门的高度自治权享有监督权,二者共同构成了特别行政区管治权。其具有的正当性包括中国历史上对中央权威高度尊崇的宪制传统,也包括"一国两制"妥协本身所孕育的国家利益原则的必然要求。而特别行政区高度自治的地方性、授权性与有限性,决定了特区必须与中央保持其被监督的关系。宪法、基本法,包括宪法惯例的法律依据成为中央监督权行使的有力保障,并据此可以将中央监督权分为人事监督与业务监督两大类别,形成一套完整的监督系统。