国土空间规划中生态用地的法律界定——兼谈生态环境损害的范围

在“多规合一”之前的空间规划体系中,生态用地已被纳入其中,并得到了一定的保护。但是,生态用地未得到界定,导致生态用地与其他类型土地的边界不清晰,这不利于国土空间规划及国土空间用途管制制度的实施。生态用地的界定存在生态要素决定论、生态功能决定论和主体功能决定论三种观点。在国土空间规划中,宜采纳主体功能决定论下的生态用地概念,但该主体的生态系统服务应是狭义上的,并以生态安全为价值目标。此外,应以主导功能确定生态用地的生态服务功能类型。因而在生态环境损害公益诉讼中,生态环境损害应仅计算主导生态服务功能的丧失。在国土空间立法上,无论是国土空间规划法还是国土空间开发保护法,生态用地都是指微观、具体地块层面的用地类型,生态空间是指宏观、衔接层面的国土空间。