国家政权建设进程中乡镇政府负担的生成逻辑——基于中部地区石镇的案例研究

厘清乡镇政府负担的生成机制是实现基层有效治理的关键,但现有研究对乡镇政府负担问题背后的生成逻辑关注不足。本文基于国家政权建设理论,采用“国家—乡镇政府—基层群众”三维分析思路尝试阐释这一问题。以H省Y市石镇为例,国家通过多中心工作模式形塑与基层服务型政府建设两条路径显著提高了对乡镇政府的监控强度,保障了国家意志与基层群众诉求的有效实现。同时,也由于内嵌其中的“功能强化”与“治权弱化”内在张力的加剧,导致乡镇政府负担加重这一非预期后果。乡镇政府负担加重,其背后是国家政权建设对国家、乡镇政府与基层群众三者之间利益关系进行的新一轮深度调整。这一调整遵循国家利益与基层利益优先的基本原则,其结果是在国家与基层群众的双重监控压力之下,乡镇政府的弱势地位更加凸显,乡镇政府的正当利益不断流失,未来的基层体制改革需要正视这一问题以求相应的解决之道。

加压容易减压难:乡镇政府负担生成的多重制度逻辑

乡镇政府负担是推进基层治理体系和治理能力现代化很大的阻滞因素。基于“结构-过程”的分析范式与压力传导的双向视角,并结合田野调查发现,多重制度逻辑综合作用引致的乡镇政府负担生成机制可解释为“加压容易减压难”。一方面,在压力型科层体制下,乡镇政府受到上级政府的强制性支配,议价空间有限,上级政府较易实现对乡镇政府的加压,这表现为任务分配与任务负荷的失衡、资源配套与高效执行的冲突、检查与迎检的张力、问责与容错的矛盾。另一方面,在自治型村庄治理体制下,乡镇政府对村级组织的行政控制受到限定和约束,减压过程存在任务转包困难、任务承接能力有限、任务落实效果衰减、任务执行动力不足的困境,导致村级组织较难实现对乡镇政府的减压,且乡镇政府还需处理村级组织反向上交的“剩余事务”。“加压容易减压难”导致乡镇政府的治理事务超出其可承载限度,由此生成治理负担。