税费改革后中西部地区乡镇政权自主空间的营造--以河北Y县为例

税费改革之后,我国中西部地区乡镇政权的财政收入大多采用转移支付的形式实现,乡镇政权的一些职能也被上收到了上级职能部门。这对于以前主要靠农业提取作为其主要财政收入来源的中西部乡镇政权来说,意味着极大地收缩了他们工作的自主空间。但是,在压力型体制下,在这样的财政和职能困境中,他们仍然要完成上级下达的任务,这就使得他们必须去寻求自主空间的拓展。笔者根据对河北省Y县乡镇干部的访谈,试图解释中西部部分地区的乡镇政权是如何在夹缝中寻求自我空间的。在调查中,我们发现,工作做得比较优秀的乡镇政权基本都有这样的特点:乡镇干部了解如何有选择地做事,以缩小贯彻上级意志的工作范围;在与县级政权的以依赖与软性反抗为特征的关系互动中,营造基层政权的自主空间;在与基层村民的关系中,调动各种权力技术,权宜地运用权力与村民进行互动,扩大自主空间;同时有些地方在组织上还形成了一套积极和高效的体系、甚至机关文化,以保证在上级政府的考核中获取优胜。

我国乡镇政权角色和行为的社会学研究综述

本文按照“结构/制度”和“过程/事件”两种研究取向,梳理了社会学界对1980年以来乡镇政权的角色和行为研究的成果。前者解释了乡镇政权由于考核评分体制的压力而被动产生失范行为的原因;后者以动态的、微观的研究视角分析具体事件过程中乡镇政权的行动者其角色和策略选择。“结构/制度”和“过程/事件”研究并不矛盾,可以相互借鉴。综合上述研究,文章认为对当前农村税费改革后乡镇政权在“国家”和“农村社会”新型互动关系中的角色和行为的研究也可借鉴上述研究。

从“嵌入式控制”到“脱嵌化治理”——迈向“服务型政府”的乡镇政权运作逻辑

取消农业税费以后,国家与农民的关系开始从汲取/控制型向反哺/服务型转变,乡镇政权也开始迈向"服务型政府","脱嵌化治理"的逻辑开始显现:乡镇干部的"去乡土化"进程加快;村级组织呈现维持型、富人治村型等不同的表现类型;以乡镇政权为主体的基层治理实践出现了"有(形式)治理,无(农民)参与"的局面。由此造成的后果是普通农民脱离乡村民主政治发展的轨道,失去参与村庄治理的机会,客观上加重转型期乡村社会的治理困境。为此,乡镇政权的体制变革,应该重塑日常行政的政治性,强化服务能力,重构与农民的连接机制,为国家与农民关系的持续改善提供基础性条件。

运作于压力型科层制与乡土社会之间的乡镇政权 以桔镇为研究对象

乡镇政权运作的悖论在于其形式上的科层制设置与实质上的非正式运作,这不仅体现在权力运作的技术和策略上,更表现在乡镇对自身结构的转换上。本文以桔镇为典型个案,通过桔镇政权的职能与机构的组织配置以及"财"与"政"的运作,清晰地展现了乡镇政权非正式运作的实态,进而透析了其非正式运作的内在逻辑。研究发现,乡镇政权的非正式运作源于乡镇的一种"上下之间"的独特处境,即乡镇既位于一种自上而下的压力型科层制之下,又被置于一个非程式化的乡村社会之上。这种处境使乡镇嵌入三种关系之中:压力体制与科层体制的关系,压力性任务与资源匮乏的关系,以及程式化科层组织与非程式化乡村社会的关系。这三种关系的存在使乡镇政权组织必须在压力型体制、科层制和乡村社会的胶结状态中寻求自洽的生存之道,并最终型塑了乡镇政权运作的逻辑与特征。

“调适”还是“消亡”——后税费时代乡镇政权的走向探析

国家体制从汲取型向反哺型转变、税费改革、乡镇政权形象严重恶化等三大历史性时刻的交汇是乡镇体制改革得以推行的特定的时空背景。然而,后税费时代的乡镇政权却在极力追求营造自我生存空间,在很大程度上背离了改制的初衷。改制后的乡镇政权既不能在农村综合改革中发挥主导性作用,不能为农民提供必需的农村公共品,也不能再有效地充当国家与农民关系的缓冲器和安全阀作用,还空耗了国家大量的财政转移支付资金。这就必然导致后税费时代的乡镇政权在自我空间营造中走进"不成功便成仁"的新一轮改制浪潮,而"弱乡强村"的改制方向就成为一个可能的现实选择。

征地过程中的乡镇政权与乡村精英——兼论“国家—社会”关系的重构

文章基于在陕西某村所做的土地征用调查,通过对乡镇干部和乡村精英在农地征用过程中行为的观察,提出了理解国家与社会关系的新视角。随着工业化和城市化的发展,越来越多的农村土地被征用,在这个过程中,乡镇干部和乡村精英为了获得更多的利益,一方面进行着利益的共谋,另一方面又通过各种各样的行动策略进行利益博弈。这一切重构了基层政权的角色性质和国家——社会的关系。

农村公共产品供给与乡镇政权

农村税费改革之后,农村公共产品要从主要由农民负担转变为主要由政府财政来承担;而乡镇政权是农村公共产品供给中最基本的一级主体政府;从有效管理农村地区社会公共事务,维护农村社会稳定的角度来看,作为我国政权级次中最低一层的乡镇一级政权不仅不能被削弱,反而应该得到进一步强化;强化乡镇政权的重点是提高乡镇政权的运转效率,加大乡镇财政管理力度。

乡镇政权建设的调查与思考

乡镇政权处于国家政权体系的基础层面,是落实党和国家各项农村政策的桥头堡。但目前一些乡镇政权债务繁重,事权大于职权,财政入不敷出,公益事业兴办难,事务性工作繁多,干部积极性不高,职能部门管理不顺,干部素质相对偏低等现状影响乡镇政权作用的发挥。其原因主要是集权式政治体制的影响,监督管理机制运行不畅,乡镇政权职能界定不清,税费改革缺乏配套措施,乡镇干部激励机制弱化。为此,需要加强乡镇法律法规建设,提高乡镇政权驾驭能力,建立增收减负长效机制,合理妥善化解乡镇债务,继续深化乡镇体制改革,以优良管理促乡镇和谐,加大财政转移支付力度。

乡镇政权与村民非均衡性博弈的发生学逻辑

乡镇政权对村民自治的过度干预、农村公共服务的短缺与失衡性、村民权利理论与现实的巨大落差等现实状况,折射出当前我国乡镇政权与村民权利博弈的非均衡性。从发生学逻辑考察,历史、文化、政治与经济因素是乡镇政权与村民非均衡性博弈的本质因素。端正乡镇政权的公共理性意识,建设农村公共领域,则是实现乡镇政权与村民之间均衡博弈的有效路径。

“逆向问责制”下的乡镇政权

不久，我们就乡镇政府的问责体系建设，在河北、山西、山东、安徽、湖南、四川、甘肃、宁夏、陕西等10个省区的20个乡镇进行了实地调查。现提出我们的看法：

适应性治理:中国基层治理的特性及其影响——基于乡镇政权属性的分析视角

在中国基层治理实践中,基层政府的治理行为呈现出很强的适应性特性,主要表现在乡镇政权的角色模糊、治理行为的上下摇摆,以及注重治理的策略与技术却忽略治理的基本原则等方面,是一种典型的适应性治理,其后果既影响了基层政权的治理能力,又降低了基层治理的效率,也不利于服务型政府的建设。为此,国家需要进行必要的制度供给,回归乡镇政权的本来属性,使之在国家治理体系中发挥应有的价值,推动基层的适应性治理向科层化治理转型。

论中国乡镇政权组织系统的职能分化

自1982年以来,中国重建的乡镇政权组织系统在横向分化和纵向分化上都得到较大的发展,这是中国基层政治民主得以生长、发展的基础。但这种分化过程是不彻底的,主要表现为权力多中心、条块分割、非制度化和权责关系不明。这些不彻底的职能分化因素,既不利于增强乡镇政权、特别是乡镇政府的政治合法性,也不利于乡镇基层政治民主实践的进一步规范化和制度化。

后税费时代乡镇政权合法性分析及其职能重塑

2006年起全国免征农业税,中国的三农问题从此进入后税费时代。乡镇政权作为我国政权的最底层的一级,随着农业税的取消该如何发展。本文主要从政治学的角度分析乡镇政权在后税费时代的合法性问题及乡镇职能的重新定位。

“在场”抑或“缺席”:农村公共服务中的乡镇政权——基于赣中地区A乡的调查与分析

本文通过A乡的案例与逻辑分析,表明乡镇政权的中心工作仍然是经济发展和社会稳定,而在基本公共服务方面基本处于"缺席"的状态。乡镇在农村公共服务中是否"在场",则要取决于乡镇干部对自身"职务晋升"可能性预期的判断,不具有硬性约束。乡镇政权的"在场"不仅可以提高农村的基本公共服务的效能,而且有利于加强国家与农民间的联系;乡镇政权的"缺席",不仅使得农村公共服务的供给水平得不到提升,阻碍政府职能的转变,而且还会加剧乡镇政权的"悬浮",进而恶化基层的治理环境。上述结论还揭示了,在后税费时代,地方政府向公共服务型方向演变,需要在国家宏观政策的结构性变迁下方可展开。

加快乡镇政权的组织制度创新巩固农村税费改革的成果

农村税费改革取得了预期绩效。如何巩固和扩大改革的成果 ,更令人们关注。在分析已有的研究成果的基础上 ,从乡镇政权现状出发 ,认为应从乡镇政权组织制度创新着手 ,才能从根本上确保跳出“黄宗羲定律”。既对现有的研究成果进行了梳理和简要评价 ,又分析了现行组织制度下乡镇政权的现状 ,最后提出了乡镇政权组织制度创新的政策选择基点。

社会主义新农村建设中乡镇政权运行体制研究

社会主义新农村建设必然伴随一系列制度创新,乡镇政权运行机制的改革和创新既是建设社会主义新农村的体制保障,又是建设社会主义新农村的一项重要内容。本文从农村税费改革入手,研究农村税费制度改革后,面对农业基础设施脆弱,农村社会事业发展滞后,农村基层政权运转困难等矛盾和现行的乡镇体制在社会主义新农村建设中面临的新挑战,探索建立适应社会主义新农村建设的新型乡镇政权运行体制。

利益集团、制度变迁与乡镇政权改革

随着分税制改革、农业税取消和市场经济不断发展,乡镇政权的一些职能趋于弱化,甚至趋于消失,文章正是基于乡镇政权出现了某种程度的进一步弱化趋势和借鉴新制度经济学中关于制度变迁的两种基本模型,得出我国有对乡镇政权进行诱致性制度变迁的可行性,而不具备实施强制性制度变迁的可能性的结论。

村民自治与乡镇政权建设

村民自治有利于基层民主建设 ,有利于贯彻国家的法律和政策。但是 ,我国村民自治和固有的乡镇政权却产生了一定的冲突。因此 ,一方面要加大乡镇政权建设的力度 ,以适应村民自治的要求 ;另一方面村民自治本身要进行制度创新 。

我国乡镇政权组织转型困境与建议

乡镇政权转型实践既面临着经济、政治等方面的种种历史机遇而充满希望,也受到路径选择、体制等因素的阻碍而步履艰难,甚至面临着再一次落空的危险。对此,提出了一些走出转型误区、重构乡镇权力运行模式的对策建议。

取消农业税后乡镇政权体制改革问题研究述评

随着农业税的取消,乡镇政权建设正面临着一场历史性的巨大变革;乡镇政权体制改革已成为目前社会各界讨论的热点问题。社会各界对这一问题的研究成果,可从乡镇建制的去留、乡镇规模的确定、乡镇职能的转变、乡镇人员的精减及分流安置、乡镇政权体制改革的模式选择及相关改革措施的配套等六个方面加以述评。