放权改革中基层政府事权承接的问题与化解——以深圳“强区放权”改革为例

在放权改革中,基层政府“接不住”事权、“用不好”事权的问题比较突出。基于已有研究成果,将权力下沉过程中的“接权”与“用权”相衔接起来并置于政府执行力框架下,关注权力下放的内容特殊性与形式一般性,更有利于充分考察权力位移与运行的全过程,进而识别放权改革中的突出问题。深圳市“强区放权”改革实践中,机构争议、资源掣肘、财力支持不足以及办事效率有待提高、办事能力有待加强、法律风险有待化解等基层政府“接不住”“用不好”事权的问题凸显。究其原因,价值与行为冲突、统筹与应对能力不足、事权承接能力评估等机制缺失、对权力的公共性与事权动态位移的客观性认识不足、法律保障不充分等问题影响着事权承接过程。基于此,要以利益调整为出发点协调政府间事权关系、以能力强化为切入点提高事权承接效率、以机制构建为联动点优化事权运行流程、以行政文化建设为着力点塑造行政人格、以法律运行为立足点增强事权配置规范性等,保证事权承接的有效性。

压力型体制及其超越:基层事权承接有效性的生产逻辑

向基层下放事权是优化政府间权责关系的重要举措,对推进基层治理能力现代化具有重要意义,但以基层事权承接的有效性为前提。在控制权理论视角下审思基层事权调整实践,可以将基层事权承接有效性的生产逻辑归结为“压力型体制及其超越”:区县政府依托压力型体制向镇街下放事权,检查验收权和绩效奖惩权的上位主导塑造了层级动员的互动过程,以压力传导机制突破路径依赖,激发镇街治理韧性,是任务嵌入结构的常规生产逻辑,核心是“调行动”;目标设定权和资源配置权的上下共享建构了协作联动的互动过程,有效填补了压力型体制粗放式放权所衍生的生产缺口,以精准式放权达致区县政府与镇街的权责利均衡匹配,构成了任务再嵌结构的缺口生产逻辑,核心是“调结构”。“压力型体制及其超越”实质上描绘了权威体制与有效治理间的动态调适,凸显出基层事权调整过程中的结构与行动的二元平衡性、任务结构的激励兼容性、任务行动的资源适配性。基层治理能力和效能正是在“压力型体制及其超越”中得到淬炼和释放。

基层政府自主性事权承接的逻辑

乡镇一级政府是“放管服”改革的重要参与主体,是各项事权下放的重要承接单位。在事权下放的实践过程中,乡镇事权承接常常面临着“权责不一”、“减政”没有减负、“放权”依然缺乏活力、营商环境优化乏力的治理新困境。本文结合压力型体制与注意力分配理论的研究基础,构建“压力源—注意力分配—自主承接行为”分析框架,以广东省珠三角地区强镇和粤东地区乡镇为例,通过多案例实地深入考察,揭示乡镇层级政府部门因应自身的内外压力来源,在面对众多的上级事权下放中,依据自身有限注意力和优先排序,划分出自身利益事权、重点问责事权和无考核要求事权,以及与之相应的行为逻辑与应对策略。

乡镇政府事权承接存在的问题及其应对——以广东中山市Z镇为个案

在"简政强镇"事权改革背景下,乡镇政府承接了大量下放的事权,其事权承接能力直接关系到改革的成效。通过对中山市Z镇实地调查发现,当前乡镇政府在事权承接中遇到承接的事权不彻底、专业人才短缺、部门权责划分不清晰、财政支出压力大等难题。因此需要明晰政府职能,优化机构权责配置,推进落实运行机制,不断提升乡镇政府事权承接能力。

基层组织事权承接过程中的“有限自主”困境与破解之策

在基层组织事权承接过程中,科层制决定了基层组织运作的必然行为规则与权力边界,来自上级的约束效力不可消解;行政分权改革为基层治理带来了自主发挥空间,基层组织可以非制度改造对要素配置与使用进行一定程度的自主安排;制度约束与非制度再造下的“有限自主”困境,使基层组织在事权承接中面临不彻底和不充分问题,难以全面释放自我力量。在此背景下,重构基层治理理念,要以约束为背景,以自主为手段;以放权为主调,以条块整合为突破;以技术为抓手,以平台建设为关键;以畅通为目标,以信息互动为方式。基层政府自主能力再造,要注重规模,考虑质量;注重体制机制创新,优先考虑民众感受;理顺权责关系,明确权责体系;放宽行动空间,守牢原则底线。

地方政府“强区放权”改革中事权承接存在的问题与机制优化--以深圳市为例

为落实中央"放管服"改革要求、促进政府职能转变,深圳积极推进"强区放权"行政体制改革,旨在进一步厘清市、区、街道三者的职能定位与事权配置难题。施行"强区放权"改革拥有诸多实践价值,包括优化政府组织结构、破解权责失衡现象,提升基层干事积极性、增强公共治理效能,同时推进服务型政府建设、激发城市创新活力。在深圳"强区放权"改革取得较大成效之际,这项改革在事权承接方面也暴露出一些问题,如市区两级事权衔接不畅、责权不清及个别事权下放承接存在分歧,各区事权承接的编制与人力资源有待加强,事权下放配套服务尚需完善等,一定程度影响了"强区放权"改革的预期效果。今后应继续厘清事权承接清单、保障权责明晰一致,进一步优化编制资源配置、加强人员业务培训,并研判事权下放效果、完善改革配套措施。

乡镇政府的事权承接模式、困境及纾解——以江苏省Z镇为个案分析

事权承接是“简政强镇”的重要一环,也是基层社会治理能力的重要体现,乡镇政府事权承接能力大小直接关系改革成效。本文对江苏省Z镇综合行政执法改革的研究发现,乡镇政府事权承接既要遵循社会发展阶段要求,同时也会引发一系列问题,继而影响乡镇治理绩效。通过立法扩充、明确职责、业务培训、岗位轮换等方式纾解权责困境,强化乡镇政府的事权承接能力,提高乡镇政府治理绩效的目标。

县乡政府承接下放事权的现实困境与优化路径——基于政府过程视角的分析

县域治理是国家治理的基石,县乡政府对下放事权能否“接得住”“接得好”,直接关系到县域治理效能的提升。基于政府过程的分析框架,从确定县乡政府权责、放权与职能转移、承接与履职、评估与反馈、回应与调适五个环节,能够对县乡政府承接下放事权进行较为全面的动态分析。然而,县乡政府在承接下放事权的过程中仍存在诸多难点。在分析制约因素的基础上,从完善法律法规和制度设计、转变治理理念和治理模式、加强放权主体的宏观认识和微观指导、激发承接主体的积极主动作为、提升政府的回应性建设、健全县乡数字政府体系方面探索优化路径,对系统提升县乡政府承接下放事权效能具有重要价值。

地方政府承接事权的成效、困境与对策研究——以“放管服”改革背景下的四市为例

随着"放管服"改革的深入推进,中央政府通过完全下放和委托下放的方式给予了地方政府大量的事权。目前学术界主要集中于探讨事权如何下放,而较少关注事权承接工作。因此,通过以在"放管服"改革中走在全国前列的深圳市、武汉市、宁波市、天津市等四市作为研究对象,总结其事权承接取得的成效,并深入分析目前存在的若干困境。以问题为导向,结合实际情况,特提出加强顶层制度设计、全面评估事权承接状况、统筹各类编制资源、提高公务人员能力、深化财税体制改革等建议,以期为全国的事权承接工作提供有益的借鉴。