国有资产出资人制度批判与重构--从国资委到人民代表股东会

国资委的双重地位在法律上被赋予了两种不同性质的权利:作为政府监管机构,国资委行使的是公权力性质的监督权和管理权,可借助权力的"公"的性质强制性地推行一些改革措施,或者借助公权力颁布行政规章;同时作为国有资产的所有权人,国资委将根据《公司法》《证券法》等法律行使国有股东权利,这种权利虽然以"国家的代表"作为主体,但是本质上仍然属于私权利范畴,基于这种权利"私"的性质,国资委必须按照市场规则运作。于是国资委享有的公权力和私权利在行使过程中发生利益冲突难免,最终只会导致两种权利的扭曲。既然中国改革的方向是社会主义市场经济,既然存在国有股权的公司是营利法人,那么委托代理理论对国有资产委托代理问题的分析应当具有重要参考价值,而且通过上述理论分析得到的结论亦应当是正确的,即本质上国资委出资人制度设计并没有解决国有资产委托代理出资人"缺位"问题。建立一个人民代表股东会组织行使国有资产出资人职能是国有资产监管与国有企业改革的方向选择。人民代表股东会中的国资委代表只享有召集、主持人民代表股东会的程序性职权及委派国有企业监事的实体性职权。

人民代表股东会与国企公司治理

我国国资委模式下国有股权的分化性与层次性、委托人和代理人目标函数的差异性、委托人和代理人的地位不平等性、信息不对称性与责任不对等性等缺陷,决定着国资委出资人制度的设计并没有从根本上解决国有资产委托代理的出资人"缺位"问题。比较理想的设计应当是成立一个由人民代表组成的股东会或股东委员会来行使国有资产的出资人职能。人民代表股东会的建构不仅意味着国有资产监管的重构,而且意味着国企公司治理结构和机制的重构。

从国资委到人民代表股东会——国有资产出资人制度批判与重构

理论界基于不同的视角、秉持不同的价值观念,在国家所有权的主体定位问题上形成了全民论、国家论、政府论、综合论、缺位论等理论解释。但从国家所有权的相关法律规定来看,社会主义中国的国家所有权的真正主体是全体人民、国家政府只是国家所有权的代理人。而且,从这一定位角度来审视,我国现有的国资委模式存在着诸多弊端,需要从法律上建构一个独立的人民代表股东会,以推进国有资产监管和国有企业公司治理的现代化进程。

委托代理视角下国企公司治理的改进

委托代理理论的分析表明,"全民"股东的委托人资质不完全和委托代理链条的过长是我国国企公司治理问题的症结所在。但是,由于社会主义国家的国有股必须存在且我国当前国有股减持的空间越来越小,有效改进我国国企公司治理需要从缩短国企委托代理链条的角度着手。人民代表股东会制度和社会化董事制度据此而设计,前者立足于直接缩短国企产权安排下委托人与代理人之间的距离,后者着眼于实现委托人与代理人身份的合一。