监察体制改革视域下人民监督员制度的新发展

随着国家监察体制改革深入推进,检察机关的职务犯罪侦查职能发生重大调整,人民监督员制度的适用备受关注。2021年《监察法实施条例》将履行公职的人民监督员纳入监察范围,确立了人民监督员作为监察对象的法律地位。人民监督员行使的监督权属于公权力。对此,宜从监督权力和维护公益两个维度进一步证成健全人民监督员制度的必要性。未来,顺应《监察法》第一次修改的趋向,健全符合人民监督员作为监察对象之法律地位的制度新方案:首先,转变理念认知,规范人民监督员行使公权力的主要形式及其限度;其次,确定人民监督员不当用权的法律责任,调动其秉公用权的主动性;最后,提高人民监督员履职用权的素能,重视人民监督员的选任、培训与考核等工作的质量。

国家监察体制改革背景下人民监督员制度的出路

人民监督员制度的设置初衷是监督检察机关立案侦查的职务犯罪案件,但检察机关的职务犯罪侦查权转隶于监察委员会以后,人民监督员制度的监督对象已经不存在。从实际情况来看,人民监督员制度的运行并未取得预期效果。职务犯罪侦查权具有专业性、秘密性、高效性等特征,综观世界各国立法,没有通过外行人以参与具体程序的方式对该权力的运行进行监督的先例。在国家监察体制改革背景下,我国可以借鉴国外民众参与检察的制度与实践,使人民监督员制度回归其应有功能,即只对检察机关的公诉权进行监督,防止检察机关不当起诉或不当不起诉。职务犯罪侦查权转隶后,对监察委员会侦查行为的监督需要通过检察监督和司法审查来实现。

监察体制改革与人民监督员制度重塑

人民监督员制度本是检察机关办理职务犯罪案件的监督机制。国家监察体制改革后职务犯罪调查权转移至监察委员会,人民监督员制度受到冲击,亟待转型重塑。在法理层面,基于司法民主的要求,人民监督员制度应定位为检察工作的外部监督机制,而非职务犯罪调查的外部监督机制;在观念层面,要理顺监察体制改革与司法体制改革的关系,通过深化司法改革解决监察体制改革后的遗留问题;在操作层面,要因应"捕诉合一"制度改革,将人民监督员的监督重点放在检察机关的批捕与起诉行为上。在人民监督员制度内部改革方面,要确保监督评议过程的独立性,增强监督评议结果的约束力,并注重保障人民监督员的知情权、监督权以及人身权,从而实现人民监督员制度的功能回归。

全国人大代表汤维建:推进人民监督员制度立法

全国人大代表、中国人民大学法学院教授汤维建立足自己熟悉的民事法学专业领域,今年向全国两会提交了《关于制定人民监督员法的议案》,议案附带共五章43条的《人民监督员法(立法建议稿)》。汤维建介绍,我国人民监督员制度的实践探索始于2003年,经历了先期试点、扩大试点、深化改革等多个阶段,“20余载实践证明,这项制度是中国特色社会主义司法制度的创新和发展”。他认为,制定人民监督员法既有政策依据,又有规范依据;既有实践依据,又有学理依据。

监察体制改革背景下人民监督员制度的缺憾及完善

人民监督员制度作为我国法律适用过程中的必要监督手段,既是公民权利的贯彻,又是司法民主的需要。蕴载于人民监督员制度之上的法律价值与我国现行宪法和法律的基本精神完全契合。但目前人民监督员制度仍存在立法不够完善和明确、人民监督员选任机制存在弊端、监督机制与司法实践未能有效契合、制度保障机制不足等问题。因此,应加快人民监督员制度的立法进程,适度拓展人民监督员的监督范围,完善人民监督员的选任管理机制,健全人民监督员履职保障机制,完善人民监督员制度。

人民监督员制度外部化问题研究

人民监督员制度被定性为一项对检察工作的外部监督制度,但实践中从制度设计、人民监督员的选任和管理,到案件监督程序控制及监督结果处理,都是检察机关自身在运作。为了使人民监督员制度真正成为名副其实的外部监督制度,许多地方检察机关进行了人民监督员制度外部化的尝试,取得了一定成效,但也存在许多问题。本文在分析人民监督员制度试点实践中存在问题的基础上,拟从人民监督员制度外部化的理论依据与现实基础、人民监督员制度外部化实践问题和实现路径等方面进行探讨,希望能对该制度的发展和完善略有裨益。

新监察体制下人民监督员制度的转向

人民监督员制度本是监督检察机关办理职务犯罪案件,防止其发生执法不公、侵犯人权的一项行之有效的制度。但随着检察机关该项职能转隶于监察机关后,人民监督员制度就处在存与废的十字路口。在新的监察体制下,使人民监督员制度转向成为监督监察机关调查职务犯罪行为的一种外部监督制度,不仅符合人民监督员制度的本质属性,也弥补了对监察机关监督和制约的不足。作为监督监察机关的一项制度安排,一方面需要促进与人大监督制度、检察机关监督制度以及监察机关自身监督制度的相互衔接与配合,另一方面也应从立法、选任、管理、监督范围等方面予以重构。

监察体制改革后人民监督员制度的优化进路

2018年修订的《人民检察院组织法》明确规定人民监督员制度为一项法律制度。该制度自建立以来对规范检察权依法行使起到了一定作用,但由于人员选任制度、管理制度及监督范围等方面存在不足,其未能充分发挥制度优势。在《监察法》实施后,由于人民监督员制度建立之初所基于的国家权力配置关系已经发生重大调整,故由人民监督员监督新职务犯罪侦查权的可行性较低。在优化人民监督员制度的过程中,应当以优化人民监督员选任机制、规范细化监督覆盖范围、完善充实监督程序、赋予监督员更广泛的监督权利为着力点,使人民监督员制度得以优化完善。

论检察体制中的人民监督员制度

为有效破解"谁来监督监督者"的难题,保障司法决策的民主化,自2003年起,检察机关陆续在全国范围内实施人民监督员制度,为民众参与并监督检察工作提供保障。人民监督员制度的实施,对提高检察机关执法水平和办案质量以及确保依法公正履行检察职能等方面起到了积极作用,但也因为缺乏立法支撑和机制保障,在实践中出现了诸如对"五种情形"监督不力的问题。为保障该制度的有效运行,我国有必要在立法上对该制度加以完善。

人民监督员制度之检讨与改进

人民监督员制度具有体外监督、专业监督和实质监督的特征,但是,体外监督具有体内化表现、专业监督具有大众化倾向、实质监督具有形式化倾向。这些表现和倾向都会影响到人民监督员对案件的监督实效,影响人民监督员制度的价值实现,因此,有必要从该制度的制定主体、人民监督员的选任、人民监督员监督案件的程序与保障等方面进行改进。

刍议人民监督员制度的完善

人民监督员的任务是监督监督者的司法活动,工作的性质是“民督宫”,由此决定了人民监督员应具备较高道德、业务素质,并能够代表社会各阶层的利益。他们应当来自于企事业单位和社会团体。国家机关工作人员、人大代表皆不宜兼任人民监督员职务。现试行的人民监督员制度,对人民监督员的选聘条件规定过于粗糙,选聘程序在实际操作中缺乏透明度,监督员的责任也未明确,难以保障监督的实效,故该制度应在许多方面予以完善。

论在检察体制外选任人民监督员的理论依据

人民监督员制度推行以来，对检察机关办理职务犯罪案件起到较好的外部监督作用。但该制度尚处在试点阶段，在具体运作上各地检察机关的做法不尽相同，特别是在人民监督员的选任方式上，仍存在着许多争议的地方。为真正发挥人员监督员制度的作用，在检察体制外选任人民监督员，更有利于从外部对检察权的正确行使予以有效的监督制约。

人民监督员制度的理性思考

人民检察院决定试行"人民监督员"制度,至今已有三年。这三年来,理论和实务界对此制度给予了很大的关注,争议不断且到今天为止并没有停息。运用法条分析和法律推理的方法,以法社会学的视角来剖析该制度,通过考察发现,尽管这项改革措施用意良好,但是从现实以及可预期的后果来看,可能会产生一些不如人意的结果。并针对这些问题提出某些改革建议。

人民监督员制度应退出司法舞台吗

人民监督员制度创设的初衷是加强检察机关办理自侦案件的外部监督,但为了应对新形势的要求,应当对监督案件范围、监督事项范围和对进入监督程序的案件启动条件进行调整。

人民监督员制度中的法律释明问题研究

人民监督员制度中的释明是指人民监督员办公室工作人员在人民监督员监督过程中,就有关法律适用问题向人民监督员进行客观公正地解释,以便人民监督员正确、有效地履行监督职责的一种制度;在人民监督员制度中增加释明的规定具有现实的必要性;构建我国人民监督员释明制度可借鉴国外刑事诉讼指示、指导制度及民事诉讼释明制度,从释明的主体、内容、时间、启动、原则等方面,构建我国人民监督员释明制度。

人民监督员制度法制化的法理基础及模式选择

人民监督员制度法制化是指将人民监督员制度以法律规定的形式予以确定。实行人民监督员制度的法制化既有现实的必要性,也有实践的可行性。目前学界和司法实务界对人民监督员制度法制化问题提出了一些方案。本文认为,人民监督员制度的法制化模式可参照但又不能完全照搬人民陪审员制度的立法模式。具体是:应在刑事诉讼法和人民检察院组织法中增加原则性规定;再由全国人大常委会制定专门、全面、系统的规定;高检院会同司法部制定实行人民监督员制度的具体细则,对实施人民监督员制度的具体操作办法和程序作出更为明确、详细的规定。

人民监督员制度试点的观察与反思

2015年最高人民检察院、司法部发布的《深化人民监督员制度改革方案》从选任管理方式、监督案件的范围、监督程序和制度保障等方面完善了人民监督员制度。文章专门研究人民监督员改革试点的内容,并结合试点地区的实践,介绍C市改革的情况。从C市践行人民监督员改革试点的内容来看:选任管理实现了外部化,拓展了监督案件的范围,完善了监督员参与监督的程序,保障了监督员的知情权;C市人民监督员制度改革初现成效:人民监督员结构符合广泛代表性的要求,选任方式体现了民主自愿与考察确认相结合,通过培训提高了人民监督员的履职能力,设置三项制度保障监督员的知情权,以及在监督案件时重视制度创新,如对指定居所监视居住进行监督、人民监督员见证职务犯罪案件搜查活动、人民监督员参与检察长接待日活动。人民监督员制度改革的趋势是:应当加强人民监督员履职保障、完善案件监督的程序、拓展"八种情形"案件的来源、平衡知情权与案件保密性的矛盾、增强监督程序的约束力。人民监督员制度已经走过13年,从2003年产生试点到全面推广,在不断完善和进步,制度促进了检察机关职务犯罪办案质量的提高,执法观念得到转变,执法行为进一步规范。各地在实行人民监督员制度过程中也发现制度存在的一些弊端,人民监督员制度要保证制度的生命力,就需要改进其弊端进而推进制度立法。

我国人民监督员制度史

人民监督员制度肇始于2003年8月,最高人民检察院召开人民监督员制度试点工作会议,选取部分省、自治区、直辖市作为“试验田”,从此人民监督员制度登上了历史舞台;2010年10月,最高检出台《关于实行人民监督员制度的规定》,人民监督员制度正式实行;2018年10月,人民监督员制度被写入《人民检察院组织法》,获得“法”上之依据;2016年底监察体制改革拉开序幕,剥离了检察机关的侦查权,对人民监督员制度产生了重大影响;2019年8月最高检出台《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》,及时调整监督对象,“重装上阵”,人民监督员制度迎来重大转折。

人民监督员制度的法理基础及现实思考

检察机关职务犯罪侦查权需要外部监督。人民监督员制度是检察机关主动接受人民监督的一项制度创新。作为一种新生事物,人民监督员制度的理论基础还比较薄弱,在司法实践中仍面临着诸多问题,但经过试行,在实践中已展示了其强大的生命力和广阔的发展前程。完善人民监督员制度,不仅可以澄清“谁来监督监督者”的质疑,而且具有重要的现实意义。