民国时期国家监察院与中国传统监察制度的比较研究

孙中山认为,中国自古以来便有脱离君权而独立的弹劾权,"是很好的监察制度",所以,他们要延续继承中国传统监察制度的好传统,设立独立的行政监察院。既然监察院是承袭了中国古代监察制度的合理成分而建立的,那么,我们不妨通过对二者的组织机构、监察对象、监察职权及行使方式、监察机关管理制度等方面进行比较研究,了解其中的相似和相异之处,从而更好地把握当下监察制度的改革方向。

弹惩分离:中国传统监察权配置的现代观照

“弹劾”与“惩戒”是监察权的核心内容,中国古代独具特色的监察体制不仅表现在独立而严密的权力监督体系,更表现为“弹惩合一”的监督制度设计,通过制定完备系统的监察法规,明确规定了监察权的配置。对此,孙中山在吸收中国古代监察制度优势的基础上,借鉴国外的议会监察制度,创设了“弹惩分离”的监察体制。中国传统监察权的配置变迁表明,监察权独立是其独有的特色和优势,弹劾权与惩戒权的合与分实质上涉及监察权的权威性与制衡性,弹惩权的边界不清容易导致监察权的泛化,削弱监察的本质内涵和核心职能,进而侵扰国家治理体系中其他职能的正常运行。因此,中国新时代监察体制的改革创新是在继承传统监察文化的基础上创设了高阶独立的监察权,依托监察权的合理配置保证其权威性和制衡性的有机统一,并通过其自身的宪法边界有效防止监察权的泛化。

中国传统御史监察制度的反思

中国古代的监察制度被视为传统政治结构中皇帝最成功的权谋术之一,是伴随皇权的强化不断发展的。“明主治吏不治民”的统治经验,在君臣百战的权力利害冲突中,通过位卑权重的监察官员加以平衡。自秦代监察制度正式建立后,中国历代监察机构多有沿革,但背后一元化的权力结构模式基本相同。从中国传统社会的政制实践和监察制度发展历程来看,庞大的监察权力系统未必是实现制度理想的最有效方式。监察制度体系的构建不仅要具有形式上的独立性和专门性,更要保证其运行机制的独立性、有效性和稳定性。中国传统监察制度的经验应引起我们对当代监察制度改革具体路径的思考。

中国传统监察体制的变迁、改革及启示

自秦汉设御史大夫府始历经五个阶段至明清立都察院时形成了独具中华法系特色的监察体制,经民国政府的监察院体制建设,发展到当代的监察部体制,有延续有断裂。考察几千年传统监察体制的变迁和特点,分析监察体制的继承内涵,借古鉴今,以发扬优秀监察体制传统促进现代监察体制改革。

监督制约是新监察权超越传统暨法治升华的关键

新监察制,是1954宪法至今最大的一次政治体制变化。统一、垂直、全覆盖的国家监察权代替此前党、政、检分行的纪检、监察、(部分)法律监督权,"一府一委两院"制取代此前的"一府两院"制,改革的幅度和深度系过去64年所未有。这一改革,旨在加强党对廉政监督工作全面领导和主持,提升反腐肃贪机制的威力和效率。在弘扬传统文化的国策下,这一改革无疑对中国传统监察文化有所借鉴,尤其在监督权一体化、监督权独立垂直、监督对象全覆盖、监督权参预司法等四方面有所回归。本着依法治国根本追求,借鉴传统监察文化旨在超越传统并实现法治升华,而法治升华的关键就是真正形成对监察权行之有效的法治化的监督制约机制。

法律思维、监察传统与国家监察的实效性

中国的法律思维方式是重具体经验的实用理性而非西方的重抽象思辨的逻辑理性,中国的监督传统是大一统之下的监察制度而非西方的权力多元、分立制衡模式。这是中国最大的国情。国家监察制度,正是立足于这一国情的中国特色社会主义权力监督模式。专司监察职能的监察委员会,它所具有的独立性、统一性、权威性和合法性,将保证监察的实效性。更重要的是,国家监察模式,将打破我国法律实效和法律权威的困境,通过监察实效来实现法律实效,从而捍卫宪法和法律的权威。

中国监察法制传统的近代转型——以国民政府前期监察制度为例

近年来,国家监察体制改革有力保障了社会各项事业的平稳发展,监察法制史同样也在中国法制史中留下了宝贵的实践经验。随着近代中华民族对国家制度的探索,南京国民政府时期首次将孙中山先生“五权宪法”设计中的监察院这一制度创造进行了系统实践。监察权中最重要的组成部分即弹劾权,与弹劾权紧密相连的惩戒权其时归属于监察院之外的惩戒机关,在制度运行上形成了“弹劾-惩戒”的衔接结构。在制度设计上为“弹惩分离”,但实践过程体现为“弹惩结合”。这样的衔接结构下,监察权运行出现了双重调查、惩戒决议执行分离、弹劾案独立、存在潜在惩戒属性等特点。这也导致了监察院整体运行中出现了种种问题,造成了社会舆论在监察院运行前期的失望和不满。这样的社会背景下,监察院虽然未能达到预期的监督效果,但对于监察制度的设计、实践以及二者关系,具有现实的参考价值。