法律保留功能的时代变迁--兼论中国法律保留制度的功能

君主立宪时代的法律保留主要是一种侵害保留,其功能在于限制行政权以保护人民的基本权利,议会民主时代的法律保留则最终定格于国会保留,其功能在于限制立法机关的恣意授权立法行为,由此可见法律保留制度的功能在总体上发生了时代性的变迁。《中华人民共和国立法法》在中国引入了法律保留制度,其功能主要是界定并限制国家立法机关(全国人大及其常委会)和最高行政机关(国务院)的权力。

行政活动法律保留的结构变迁

法律保留以国家与社会二元对立为理论前提,是保障公民自由权的重要手段。伴随着国家从君主立宪到国民主权的转变,法律保留理论发生了重大改变,在出发点上由保障人民的自由扩及对行政的民主性控制,在保留事项上由侵害性行政行为扩大至权力性行政、重要事项等,在内容上由仅仅关心将行政的何种行为权限保留给法律延展至保留给什么样的法律。在这一变迁背后是立法—行政—人民三者关系结构的变化。中国自清末民初从日本引入法律保留理论之后,对实行法律保留具有一定共识,但在保留的法规范、保留范围和强度上存在分歧。在当代中国,既要考虑上述三者之间的关系结构,也要考虑宪法的规定以及现阶段的国家任务等因素,应当坚持侵害行政法律保留的立场,并适时扩充侵害的内涵,以贯彻法治国家保障公民自由权的基本要求。