党内规范性文件备案审查要素评析与路径完善

对党内规范性文件进行备案审查是提高党内规范性文件制定质量、形成比较完善的党内法规体系的基本要求,也是执政党强化自我监督、加强党的建设、推进依法执政的重要方式。结合《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》,在对影响党内规范性文件备案审查的主要因素进行分析的基础上,提出应通过再次界定党内规范性文件的概念,凝练审查原则,提高审查主体的层级,赋予党员申请备案审查权,设定类型化的审查标准,精化审查处理规定等方式,对影响党内规范性文件备案审查的要素进行制度优化,通过制度优化提高党内规范性文件备案审查的质量,助推党内法规制度的高质量发展。

地方党内规范性文件与地方性法规的冲突及解决

地方党内规范性文件与地方性法规的部分规定之间存在内容冲突的现象。这是当前党规与法律规范衔接协调不充分的直接体现。产生这一现象的主要原因在于涉及如下问题的相关规定不够清晰明确:地方性制度间冲突化解机制、地方党内规范性文件合法性审查标准和备案审查衔接机制。为高效化解两类地方性制度间的冲突,助推二者衔接协同,相关部门亟须在厘清二者关系的基础上,从确定行为规范和创新完善运转机制两方面出发,建立一套系统性冲突解决方案。该方案既要明确合法性审查的具体意涵、制度冲突化解的取舍规则以及冲突处理的具体方式,又应从事前统筹、事中控制和事后保障三个层面出发,建构和完善冲突解决的常态化辅助机制,规范化解决地方性制度间的冲突。

党内法规与党内规范性文件关系论兼论党的全国代表大会报告的性质

本研究深入分析了党内法规与党内规范性文件的关系演进,详细描绘了从混同推进到相互独立、相得益彰的历史路径;通过对党内规范性文件的概念内涵、边界以及与党内法规之间差异性的深入探讨,阐述了其在党内法规制度体系中的重要地位;重点分析了党的全国代表大会报告及中央全会决议、决定、建议等纲领性文献的性质与作用,强调了它们并不属于党内规范性文件范畴的理论观点;通过系统化视角,进一步研究探讨了党内法规、党内规范性文件与党章、党的全国代表大会报告在国家治理体系中的协同作用及其相互关系,为理解党内法规制度体系的结构和功能,以及党的全国代表大会报告等纲领性文献的地位提供了理论视角。

强化“三个意识”做好党内规范性文件备案审查工作

以习近平同志为核心的党中央立足新时代党和国家事业发展需要,创造性提出坚持依规治党,引领和推动党内法规制度建设取得历史性成就。加强党内法规制度建设,成为新时代以“中国共产党之治”开创“中国之治”新境界的独特密码。加强党内法规工作,要强化“源头意识”“工匠意识”“效率意识”,推动备案审查工作和规范性文件制定质量不断提升,推动制度优势更好地转化为治理效能。

党内规范性文件审查问题及其解决思路

党内规范性文件审查是党在长期历史实践中建立起来的,对于完善党内法规制度体系和推进全面从严治党都具有重要价值。当前的党内规范性文件审查存在审查范围过窄、审查机构不健全、审查程序存在缺漏、审查责任定位模糊四大问题,要解决这些问题,需科学界定党内规范性文件的范畴,打破仅能由中纪委、中央各部门和省、自治区、直辖市党委才能制定党内规范性文件的误导性观念;强化党内法规工作机构,确立明晰的党内规范性文件审查主体;建立主动审查与被动审查相结合的审查机制;构建以政治性、合法性为主兼顾合理性的审查责任体系。

加强基层党组织党内规范性文件的备案审查工作

党内规范性文件备案审查制度对于完善党内法规制度体系,落实全面从严治党具有重要意义。当前,对基层党内规范性文件的备案审查工作存在制度依据不统一,审查内容不明确,审查制度不完善等的问题,应当从制度建设入手,明确审查范畴,各方联动完善备案审查制度。

论党内法规与党内规范性文件的关系

党内法规和党内规范性文件都是适应管党治党需要而产生的党内规范,二者存在着极为密切的联系,但也有着明显的区别。在党内法规制定工作实践中,存在着将党内法规与党内规范性文件相混同的情况。这不利于依规治党的深入推进。为此,需要继续加强党内法规基本理论方面的研究,从理论上廓清党内法规与党内规范性文件的联系与区别,并在此基础上进一步强化党内法规制定工作方面的培训。

建立纪检系统党内规范性文件备案审查制度构想

从提升备案效果和备案效率、构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制的角度出发,基于立法监督、法制统一和法治的理论基础,应遵从纪检工作垂直性、专业性的特点,改变将纪检党内规范性文件纳入地方各级党委党内规范性文件备案制度进行备案的做法,建立纪检系统党内规范性文件备案制度,负责纪检党内规范性文件的备案。纪检系统党内规范性文件备案制度在具体制度内容上可以参考现行的地方各级党委党内规范性文件备案审查制度。同时,还要注意纪检系统党内规范性文件备案审查制度运行中存在的问题。

党内规范性文件“三阶识别”阐释

党内规范性文件在实践中的识别困境会直接阻滞党内规范性文件备案审查工作的开展,而基于党内规范性文件构成要件的三阶识别则可有效破解这一难题。具体而言,识别党内规范性文件共有如下三个阶段:一阶识别是从外部视角出发阐明党内规范性文件形式要素的广泛性,并以此确立党内规范性文件的准入范围;二阶识别是通过内部维度对党内规范性文件的实质要素进行“构成性—合规性”区分,并进一步证成其“内部普遍”与“双重抽象反复”的构成内涵,在理论上明确党内规范性文件的概念及基本范围;三阶识别是在明确党内规范性文件概念的前提下,以《备案规定》等党内法规为主要依托,将党的中央组织制定的规范性文件、具有自身备案审查体系的“党内法规”以及用于党的机关内部日常管理的三类特殊党内规范性文件予以“备案排除”,并最终确立党内规范性文件备案审查的明确范围。

党内规范性文件的概念、属性、定位

党内规范性文件的概念成为区分其与党内法规、党内不成文规定的一个基本指标,但制定主体不充分、表现形式不科学、制定目的不明确的缺陷难以达到作为区分指标的基本要求,不能满足党内规范性文件自身理论发展的客观需要,无法适应并指导党内规范性文件的工作实践,亟待对现有概念进行科学化的重构。政策性、法律性、道德性是党内规范性文件的三个基本属性,三属性彼此独立又相互联系。准确定位党内规范性文件需要借助党内规范性文件与党内法规的关系、党内规范性文件与国家法律的关系、党内规范性文件自身价值追求三个维度进行分析考量,方能体现党内规范性文件在中国特色社会主义法治体系中的应有价值。

论党内规范性文件向国家法律的转化

党内规范性文件是党内法规制度体系的重要组成部分,与党内法规共同成为党内治理的重要依据。与党内法规不同的是,党内规范性文件的"溢出"效应显著,在规制事项上已超越党内事务,与国家法律调整范围发生了交叉重叠,此为转化提供了前提和可能。二者不同的功能定位决定了党内规范性文件与国家法律必将和而不同地统一于中国特色社会主义法治体系建设之中,共同致力于党内治理、国家治理、社会治理的一体化实现。"精化"党内法规制度体系建设、完善国家法律体系构建、优化中国特色社会主义法治体系的结构三重转化的价值说明,党内规范性文件向国家法律转化既必要也必须。在转化的过程中,有限转化原则、合目的转化原则和临界转化原则是转化需遵循的三项基本原则,此外需对党内规范性文件转化为国家法律的种类进行适当划分,对转化程序做出专门的规定。

党内规范性文件的对外公开制度研究

构建党内规范性文件的公开制度,有利于增强党内规范性文件的严肃性和权威性,有助于贯彻民主和监督思想推动经济社会科学发展,体现了完善党内法规制度体系推动全面从严治党、制度治党向纵深发展的制度价值,彰显了依法执政下推进党的治理体系和治理能力现代化从而提升党的执政能力和全面领导水平的战略价值。党内规范性文件的公开应坚持以公开为原则不公开为例外、及时公开、有效公开和精准公开四大原则。根据党内规范性文件所适用的对象和文件类型,确定公开的对象范围,即在党内公开,特定领域公开,党内某一群体公开,或者向全社会公开。在公开方式上,可采用印发公开、门户网站公开、党报党刊公开和汇编公开。

党内规范性文件向国家法律转化的学理建构

党规制度体系和国家法律体系都是在党的领导下制定的,统一于中国特色社会主义法治体系。党规制度体系包括党内法规制度和党内规范性文件。党内规范性文件之所以能够转化为国家法律,既有党内规范性文件的“溢出”效应的支撑,又有长期形成的“文件治党治国”的传统习惯因素,也有党内规范性文件的形式更加丰富、制定要求更为宽松的现实考量。在转化原则上,要坚持党的领导、依法转化、科学转化、适时转化、有限转化的基本原则;在转化程序上,确定了党组织提出转化主张和建议、立法机关依法办理提案、立法机关依法审议通过议案的转化路径。

党内规范性文件法治化过程中存在的问题与应对

党内规范性文件是党内法规制度的重要组成部分。法治化的党内规范性文件是建立健全党内法规制度体系、完善中国特色社会主义法治体系的关键,是全面从严治党、实现党内法治的基础,也是全面推进依法治国,迈进国家治理现代化伟大征程的必由之路。但在党内规范性文件法治化过程中存在的党内规范性文件与党内法规协调性不足、党内规范性文件与国家法律衔接性不够以及党内规范性文件自身运行机制不健全等问题,造成党内规范性文件自身的发展受限、党内法规制度体系的结构性失衡,延缓了国家法治建设的进程。有鉴于此,应当直面以上问题并提出解决之道。

调适性治理:地方党内规范性文件备案审查的制度逻辑

地方党内规范性文件备案审查作为一项保障地方政策权力规范运作的党内监督制度形式,在强化中央政策统一性,推进国家治理现代化等方面扮演关键角色。本文尝试从中国政党国家治理的历史线索中提出一个“调适性治理”理论框架,用以分析与解释当前地方党内规范性文件备案审查过程中的一系列制度现象及其实践,包括由正式治理与非正式治理、常规治理与动员治理、技术治理与政治治理共同形塑的制度环境,以及它们之间的机制互动与深层次制度逻辑。调适性治理的稳定存在与机制生产既是法规部门组织结构及其所处制度环境,以及对环境不断适应与塑造的产物,也是法规部门保持工作灵活变通与政治能动,缓解治理紧张所导致的结果。这可以从工作通报、审查标准、指导案例、问题处理等制度调适过程得到具体呈现。然而,调适性治理在为地方党内规范性文件备案审查工作带来有效性的同时,也存在目标替代、制度变通、政治偏好、法治张力等制度局限。这为我们全面客观评价调适性治理的制度过程及其对地方党内规范性文件备案审查的影响提供了资源。

地方党内规范性文件制备机制的规范化研究

地方党内规范性文件是党内规范性文件的一种,与党内法规共同构成党内法规制度体系的核心,但又同党内法规、党的主张、党的纪律等概念存在本质区别。自2013年被称为"党内立法法"的《制定条例》与《备案规定》公布实施以来,地方党内规范性文件制备工作日益成为地方党内法规制度建设的重点,各地党委结合自身特点不断完善相关制度,但仍存在不尽完备之处,有待进一步的研究探讨。

党内规范性文件的备案审查研究

自1990年党内法规备案制度初步确立至今,随着各级党组织积极地实践探索,党内规范性文件的备案审查制度也逐步确立并臻于完善。党内规范性文件审查制度旨在于保障党内规范性文件与党内法规和党的政策的相统一,是合宪性审查制度的组成,具有重要的理论价值和实践意义。但目前,党内规范性文件审查的依据效力不一、审查范围存在差异,党内规范性文件判断标准过于抽象,应当进一步统一和完善备案审查的规范依据、合理划定备案审查的范围、明确党内规范性文件的判断基准。

论党内规范性文件清理机制的科学构建

党内规范性文件的清理,需要先通过肯定性标准和排除式列举,确定清理范围;围绕政治性、合法性、合理性、体系性等标准展开;根据具体情况作出宣布废止、宣布失效、予以修改、继续有效等相应处理;在清理程序上表现为全面梳理、逐件审查、意见审批、发布决定、文件汇编等具体环节;最后要总结清理工作的基本情况、主要做法和经验、存在的问题,并对下阶段任务作出安排。

完善地方党内规范性文件制定程序微探

在全面从严治党背景下,加强地方党内规范性文件的制定程序规范对加快构建内容协调、程序严密的党内法规体系有着重要意义。目前地方党内规范性文件的制定程序,有着制定主体与审查主体相同,审查批准通过环节与备案环节民主基础范围较小,备案程序和实施后评估机制不完善等问题。针对实际情况与问题,对地方党内规范性文件制定程序必须遵循程序原则与合法性审查制度,完善制定地方党内规范性文件的辅助支持机制,增强其审查阶段的民主性,建立完善评估机制。

“党内规范性文件”还是“党的规范性文件”

中共中央印发《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018-2022年)》,明确要求“坚持党内法规和规范性文件相得益彰”。规范性文件是党组织在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、在一定时期内可以反复使用的文件,是党内法规制度体系的重要补充。实务工作者在指称“规范性文件”时,大多使用“党内规范性文件”的表述,如“北疆党规”微信公众号专门介绍规范性文件的概念、特性、范围,使用的是“党内规范性文件”的表述。但也存在使用“党的规范性文件”的情况,如青海省自然资源厅官网公开的《中共青海省自然资源厅党组关于加强党的规范性文件管理工作的通知》。在党内法规工作中,使用“党内规范性文件”的表述还是“党的规范性文件”的表述,这是一个不容忽视的基础性问题。笔者认为使用“党的规范性文件”这一表述更为适宜。