法律中“党的领导”条款的具体形态与演变过程

法律载明“党的领导”既可使党的领导行为有更具体的依据,亦能促使党的领导活动在法治框架内展开。对于“党的领导”入法问题,立法者的认识经历了从“不必入法”到“视情况入法”再到“推进入法”的阶段性转变。在既往立法实践中,法律中规定“党的领导”主要有三种表现形态:一是表明党领导某项具体工作,二是规定党的机构承担某项职责,三是将拥护党的领导作为法律义务或任职条件。法律对“党的领导”的规定方式也经历了一个演变过程,这一过程集中表现为领导主体从概括的党到具体党组织,领导范围从宏观领导职责到微观领导事项,以及更加注重借由具体制度设计来保障党的领导地位。在坚持和加强党的全面领导背景下,法律对“党的领导”作出规定的情形将更为普遍,但“党的领导”条款不应背离“加强和改善党的领导”之立法初衷,且应符合宪法中“党的领导”之规范意涵。

“党的领导”入法在地方性法规中的规范表达

地方性法规中的党的领导条款是“党的领导”入法的规范表达形式,对其发展历史、分布特点、样态类型、影响因素进行梳理和分析,能够在学理层面为地方性法规设置党的领导条款提供助益。从历史发展过程看,在中央立法观念的影响下,地方性法规中党的领导条款的设置总体经历了三个阶段,即鲜见党的领导条款阶段、增加党的领导条款阶段以及党的领导条款规模化阶段。从分布特点看,地方性法规中党的领导条款在数量上与立法内容的政治性强弱、立法层级的高低呈正相关关系,在位置上集中在总则部分。从样态类型看,根据规定内容的不同,地方性法规中党的领导条款主要有原则型条款、职权型条款、义务型条款三种类型。从影响因素看,地方立法权限是在地方性法规中设置党的领导条款的基础,党内法规的相关规定构成是否在地方性法规中设置党的领导条款的重要考量,可执行性则构成在地方性法规中设置党的领导条款的目标追求。在“党的领导”入法全面推进的背景下,地方性法规中党的领导条款的设置既要遵循合宪性和合法性原则,还应该考虑到党内法规的相关要求。