逾越形式化:全国人大常委会立法前评估的失范与应对--以145份审议结果报告为分析样本

虽然立法前评估在全国立法战略层面占据高地,然而在实践运用层面却有流于形式之嫌。通过分析2015年《立法法》修改以来宪法与法律委员会的145份审议结果报告,可发现当前立法前评估存在无法影响审议结果、说理方式简化、任意性过强等问题,使得制度趋于形式化。究其原因,不仅由于立法前评估在《立法法》中存在多维制度竞争,也因为全国人大常委会法工委对于法律草案审议的控制力削弱了立法前评估的独立功能。除此之外,立法前评估因工作规范与报告机制缺失,从而产生回应失语的问题。因此从对策论上,可以从规范改造与实践借鉴切入,以期完成立法前评估的实质化转型。在规范层面,立法者可以通过前移立法前评估在程序中的位置,同时转变前评估的“可为模式”与“说明模式”,来促进其规范功能。在实践层面,评估者可以借鉴立法后评估与地方立法评估实践,优化主体结构、重视定量分析并制定工作规范,使立法前评估更好落地。

论立法的职业化

观察中国立法过程中立法权之运行,可以发现中国立法已经表现出来的职业化倾向:立法主体层面,法制工作委员会的机构设定和人员配备,以及法工委中非民选的立法工作人员及其在立法中的角色作用,都日益趋向为立法机关中的职业立法工作者;立法实践层面,法工委在立法过程中负责编制立法规划、组织或参与起草法律草案、辅助审议法案等,实质上圈定了立法提案范围、形塑了立法主要内容、主导着立法审议表决,其行为逻辑体现出职业化中的专任性、专业性等特点。立法职业化的制度成因,在于立法权制度性地三次连续位移下沉,使得立法权由全国人民代表大会下沉至全国人大常委会法制工作委员会。立法的职业化必须遵循民主原则,方能在提高立法质量的同时确保立法权运行之民主正当性。