国有公共企业制定专门法的必要性与制度设计——从适用《公司法》到制定《国有公共企业法》

国有公共企业是政府管理公共事业的一种工具,是为弥补市场对公用产品供给无效的产物,因此国有公共企业属于以完成公共服务为首要目标的特殊法人。国有公共企业不能适用规范市场主体、贯彻自治原则的《公司法》等民商事立法。我国有必要由全国人大制定国有公共企业法的专门法、基本法,规定国有公共企业的成立解散、组织运行、信息披露、监管等制度。

公司法改革的“社会主义(公共主义)逻辑”

国有企业改革本应是《中华人民共和国公司法》(简称《公司法》)修订中的重大问题,但学界似乎并不重视如何在公司法改革中完善国企制度,仿佛国企改革的出路就是减少或被消灭,或进一步私有化,此种改革逻辑并不符合宪法。我们应当关注宪法对公共经济形式尤其是国企地位的设计,通过公司法的改革进一步夯实国企的宪法地位。首先,在法律调整模式上,对国企最优的调整模式是制定《公共企业法》,次优的调整模式是在《公司法》中设立公共企业专章,无论何者都应废除《全民企业法》,修订《企业国有资产法》。其次,应当重构国企概念,对现实生活中纷繁复杂的国企类型进行“选择性定义”,扩大《公司法》对国有公司的调整范围,并以法定方式明确国企的存在领域,使国企主要服务于促进国家创新和满足民生需求,解决目前“主业控制”完全失效的现状。再次,应通过扁平公司治理层级、优化党组织参与方式、认可外部董事的法律地位、赋予公司自主设立监事会的权力等优化国企内部治理。最后,应通过强化出资人监管和民众参与方式,改进国企外部治理,鉴于国资监管已从“管资产”转向“管资本”,国有资产监督管理委员会应尽快变更名称。鉴于国资委所持国企股权是不同于普通股东权的“公共性股东权”,应仿照证券监督管理委员会的权力构造,以立法方式扩张国资委的出资人权力,赋予国资委对国有企业的特别调查权和特别制裁权;建立统一的网络信息披露平台,建立公民代表诉讼制度或公民集团代表诉讼制度,方便公民对国企董事、高管滥权现象进行诉讼监督。唯此,我们才会看到一个完全不同的国企世界。

关于我国国有企业的立法思考

国有企业改革的深化必须从行政措施、政策调整发展到主要依靠法律调整。而要在国有企业改革中发挥法律调整的作用,就必须首先明确国有企业的概念、性质和定位,科学完善相关法律架构。我国应整合现行国有企业法律法规,构建以公共事业企业为企业法主体概念的企业法律体系。应区分国有企业的不同经营性质分类进行规范,并纳入以企业组织形式为标准建立的企业法体系中。对于公共企业,国家要直接控制并进行专门立法;其他的竞争性国有企业应当纳入一般商事企业进行规范,国家不应再直接控制,不宜再按所有制标准对该类国有企业进行区别对待和相应立法,应当完全等同于一般企业。这有利于国家集中财力于公共事业领域,有利于公共企业根本功能的发挥,也有利于市场主体与国有企业中的一般商事企业展开平等竞争。