清末民初县级财政的出现与公款公产的转变——以江苏省宝山县为例

清末民初,江苏省宝山县财政收入的来源和征收方式、支出方向,负责的部门以及与上级财政系统的关系,既延续了晚清时期的传统,也发生了一些重要变化。预备立宪阶段,中央政府虽然明文规定了中央财政与省府州县城镇乡地方财政的关系,但在省与州县、县与乡镇这些更细的层次的划分却是混淆不清。在推行自治清理收支的过程中,很多原属地方士绅自我管理的产业被纳入地方财政系统中,从而引发了很多纠纷,部分旧事业的功能和公用被取消或抑制,部分则继续发挥其原有的功能。在以上转变和博弈过程中,地方公营事业和财政系统都相应得以调适。

公款公产与清末兴学

清末十年间,官方与民间共同兴办新式学堂。各类各级学堂创办伊始,几乎在在需款,经费的压力远甚传统教育。因此,各类公款公产往往在不同程度上成为不同性质学堂的经费来源。科举制废除后,书院、宾兴、学堂等款全面转型为新式教育经费。即使原本不属于教育性质的地方性收入,如积谷、善举、杂捐,甚至是宗族性质的祠堂、义庄、义田等,其经费也被不同程度用于学堂。于是,“公款公产”这一集合概念应运而生,且朝野上下均有将公款公产用于兴学的一定共识。然而,各地的公款公产并非全然用于兴学,故官方须常清理(清查)公款公产。但这不能简单作国家权力渗入民间的单维度之理解。其实在清理公款公产以及公款办学的过程中,各地许多士绅往往较为主动,同时一部分人则以维持旧款的理由力图排拒,或多或少涉及地方新旧势力的转化。在清末兴学事业推进过程中,各项地方公款公产作为新式教育经费的来源与公款公产集合概念的形成互为表里,并由官方与民间“公论”共同建构。另一方面,官方与地方力量对公款公产的处置方式及其后果则交糅混杂,这使得公款公产长期游离于国家财政体系之外。

民国初年的地方公产管理制度改革——以1912—1926年的江苏苏州为中心

公款公产是清末民初地方自治制度施行后形成的特殊产物。1914年,地方自治制度停办后,公款公产的管理方式出现分化。20世纪20年代,江苏省先后两次改革公产管理制度。通过考察公款公产及其管理制度的嬗变,有助于人们加深对清末民初地方自治制度变迁的全面认识。