从幕府到职官:清季外官制改革中的幕职分科治事

清代原直省总督、巡抚衙门不置属官,司道衙署职官数量甚少,幕府成为事实上的体制外机构。咸同以后,随社会变化与政务增多,文案处与科房数量增加,众多局处所的不断衍生与扩充,分别从督抚衙门内外伸展行政权力,影响中央财政,原有体制弊端更为突出。清季新政的外官制改革,以借用唐宋幕职为形式,通过分科治事体现了近代科层制精神,将体制内外机构整合改造,使幕友成为职官,并设会议厅议政决策,其建置反映了清季内外官制改革的成果,在行省机构从传统官制向近代行政体制过渡中迈出了关键的一步。

清季外官制改革中幕职分科治事补证

清季预备立宪期间负责官制改革的中央机构,先后有编制馆、考察政治馆、宪政编查馆和内阁法制院。1906年起草外官制两种方案的是编制馆,起草《拟设督抚衙门幕职说帖》的可能是编制馆或考察政治馆,而非宪政编查馆。督抚衙门幕职分科治事制度的确定,经历了如下阶段:比较符合立宪原则的外官制第一种方案遭到各省督抚抵制后,编制馆或考察政治馆在《拟设督抚衙门幕职说帖》中提出设立幕职"分曹治事"作为挽救;编制馆根据说帖在《直省官制总则草案》中拟成"分曹治事"的条文;经修改,成为《各省官制通则》中的"分科治事"条文。《直省官制总则草案》是清季外官制改革中的一份重要文献,对于准确理解幕职分科治事、会议厅的设置、地方行政区划等晚清制度变革颇有助益。

清季府厅州县改制

府厅州县改制是清末官制改革的重要内容,尽管各地进展参差,且不乏敷衍塞责,但与新政前比较,仍有不容置疑的变化:不少地区增加了佐治官,在倡导学堂教育、推动实业发展、普及巡警与加强治安方面均有所作为。为数不少的州县相继成立了议事会、董事会,对宪政知识的传播普及起到积极作用,移风易俗方面亦有成绩可观。清季官治与自治并举,一定程度上使府厅州县的绅权得到扩张、民权初步启蒙,为清季民初的政治活跃创造了条件。

清末新政时期吏部对州县官员管理的创新性探索

吏部是职官管理的重要机构,清末新政期间,吏部在裁、留未决的情势下,开始探索州县官员管理的新路径。其制度设计在三个层次展开,即下放州县官员的管理权及分科治事、对新任州县官员进行试用与培训、改进州县官员考绩制度。吏部改革虽未避免自身被裁的命运,但其改革的姿态、改革方向及实际作为却值得肯定与效法。清末吏部对州县管理创新的制度探索在行政管理史上具有极大的价值。