制度补正:提高中国行政效能的根本途径

制度是决定行政效能高低的根本因素。由于制度缺失即制度供应不足和制度失范是我国行政低效的根本原因,因此,必须对影响我国行政效能的制度进行补充和矫正。这主要包括:进一步转变政府职能和优化行政组织,调整和规范行政运行机制,促进依法行政,并适度引入市场机制。

行政行为程序违法情形下的补正制度构建

在中国,依法治国已经提到了前所未有的高度,并且成为执政党的纲领性文件。重视行政程序是现代国家法治的基本要义。行政权的运行往往容易无视行政程序。补正是对于那些欠缺一定行政程序要件而非实质性要件的轻微瑕疵具体行政行为进行事后的补救,使得该行为回复到程序完满状态,从而消除其违法性,并成为合法行政行为。补正制度有着丰富的内涵和深厚的法理基础,在我国的命运可谓坎坷沉浮,曾经有过法律明确规定,后又被删除。《湖南省行政程序规定》中重新规定了补正制度。就司法实践而言,我国法院已经认同了程序补正和轻微瑕疵程序"自愈"的观念并出现了很多与补正有关的司法判例。未来我国行政程序立法时应该认真建构补正制度。

论行政程序违法之补正制度

行政行为违反了法定程序,但实体内容正确,该如何处理?如撤销,须重作内容相同的行为;不撤销,与行政合法原则相抵触。我国的行政法如何处理依法定程序行政与行政效率之间的矛盾呢?这一问题的解决方法有多种,补正是解决这一问题的方法之一。从比较法的视角考量,补正由法律明确规定,并应有严格的条件限制。我国目前行政程序违法责任的实现形式相对单一,可以制定统一的行政程序法为契机全面建构中国行政程序违法的补正制度。

程序违法行政行为的补正

如何处理依法定程序行政与行政效率之间的矛盾是行政法经常面对的难题。在处理程序违法但实体内容正确的行政行为时所面临的正是这样一个问题,而补正则是协调这两项原则之冲突的一项折中方案。对单纯程序违法的行政行为采取比较宽容的态度并加以灵活处理是国外行政法的总体趋势,只是宽容程度和处理方式有所不同。权衡我国相关因素并比之于其他国家,借鉴德国经验、确立补正制度是必要的,但在设定补正要件和期限时,应比德国更为严格,且应协调好补正与处理程序违法的其他制度之间的关系。

行政行为瑕疵的补救

行政法上关于“瑕疵”的理解存在狭义与广义之分。能被补救的行政行为瑕疵,限于“行政上微小的缺点”,且仅限于行政行为在实施程序方面的瑕疵(即程序瑕疵),及在事实与证据方面、规范依据方面的瑕疵(属实体瑕疵)。面向程序瑕疵与实体瑕疵的补救机制,分别为补正制度与理由之替换,二者均产生治愈行政行为违法性的效果。但行为意义上的替换理由不等于结果意义上的理由之替换:前者仅在一定范围内才产生治愈违法性的效果。在我国,补正行政行为程序瑕疵的时点被限于提起行政诉讼前,一旦进入诉讼阶段,补正的效果将被推翻。事实与证据、规范依据都属于可以为行政行为合法性提供支持的“理由”,适用理由之替换将面临三项限制:用作替换的证据必须在行政行为作出时就已被收集;不得因替换证据而架空法定的陈述意见程序或听证程序;不得因替换证据或规范依据而改变行政行为的同一性。