难以承受之重:行政复议双被告制之省思

行政复议双被告制是指在复议维持案件中行政复议机关和原行政机关充当共同被告的情形,其暗含着将行政复议的核心功能界定为行政层级监督的价值取向。然而,对行政复议的这种功能定位有其内在缺陷。行政复议的核心属性应当是司法性,其本质功能在于对复议申请人权利的救济。同时,复议维持案件中的行政复议机关仅仅是纠纷的居间裁断者而非纠纷制造者,行政复议机关在此过程中并没有给复议申请人增加新的风险和负担。因此,维持原行政决定的行政复议机关不应成为共同被告,现有的“行政复议双被告制”应当被消解。对于“行政复议机关充当维持会”的问题,可以通过加强建设行政复议保障制度的方式加以解决。

复议维持“双被告制”之再检讨

复议维持"双被告制"是指复议机关在维持原行政行为后需与作出原行为之机关为共同被告。该制度之正当性尚面临四重拷问:一是植入大陆法系的"原处分主义"理念,默许复议机关对原行为之事实、证据和规范依据进行事后补正,已违反"先取证后裁决"的行政程序法原则;二是以特殊共同诉讼的方式强行追加共同被告,已背离处分权主义的诉讼法理;三是规定复议机关无论维持原行为与否皆作被告,而不作为或不予受理时作被告的概率则大幅降低,极可能助长复议机关的消极应对倾向;四是导致复议机关因地域管辖规则而疲于奔命,而法院则因级别管辖规则的内在矛盾而陷入混乱。复议维持后仍应以原机关为被告,唯一例外是当复议决定对原机关的不当行政行为予以维持时,基于监督此违法复议维持决定的需要,应以复议机关为被告。为了避免行政复议的"维持会"现象,可采取将法院裁判结果与复议决定相挂钩的行政绩效考核方式予以策应。