试论政务处分法设置双轨惩戒制度的理论基础

我国《公职人员政务处分法》设置双轨惩戒制度有其深厚的理论基础。双轨惩戒制度的理论基础主要包括哲学基础、政治学基础、文化基础、经济学基础。该制度的哲学理论基础由唯物辩证法的全面的、联系的、发展的观点组成,分别奠定了该制度的全面性、关联性、发展性;该制度的政治学基础由权责一致原则、人民主权原则、权力监督理论组成,分别支撑该制度的权责一致性、彰显该制度的人民性、构筑该制度的权力监督方向和服务国家治理现代化方向;该制度的文化理论基础由察官治吏的法律文化、廉政文化组成,分别涵养了该制度监督的理念、惩戒的理念。该制度的经济学理论基础由公共选择理论、“委托—代理”理论支撑,分别助力该制度的惩戒效益、监督效益。这些理论基础支撑起该制度的必然性、正当性。深入研究和准确把握该制度的理论基础,对于正确理解监察委员会的政务处分与任免机关、单位的处分之间的相互关系,推动该制度在实践中的有效应用具有重大意义。

我国公职人员双轨惩戒制度的基本价值

《中华人民共和国公职人员政务处分法》确立了公职人员双轨惩戒制度。该制度的基本价值包括公正价值、秩序价值、效益价值。在一定的情况下,公职人员双轨惩戒制度的基本价值之间存在冲突。但在大多数情况下,其基本价值之间在本质上是统一的:秩序价值是价值体系的保障;公正价值是价值体系的源泉;效益价值是价值体系的归宿。

我国公职人员双轨惩戒制度的优化研究

双轨惩戒制度在激活公职人员任免机关、单位主体责任,规范监察机关监督责任方面发挥着重要作用。但存在任免机关、单位对违法公职人员实施惩戒的依据分散,监察机关的政务处分和任免机关、单位处分在具体适用上尚待进一步明确等问题,影响到公职人员双轨惩戒制度的实践运行。为此,我国可从优化任免机关、单位惩戒法律规范,明确监察机关和任免机关、单位惩戒管辖权冲突适用规则等方面完善公职人员双轨惩戒制度。

公职人员双轨惩戒制度的宪法基础

政务处分法设置双轨惩戒制度有其宪法上的依据。我国宪法为公职人员设置了两种责任制。在功能上,权力责任制强调公职人员应当受人民监督;工作责任制则强调提高工作质量和工作效率。在理念上,权力责任制体现了“为人民服务”的政治要求;工作责任制则意在“反对官僚主义”。由工作责任制发展出的“社会主义责任制”,还进一步确认了相应组织具有宪法赋予的自主管理权。以上述区分为指引,可以合理划分处分决定机关的管理权限。政务处分虽可用于落实工作责任制,却主要是落实权力责任制的工具;任免机关、单位的狭义“处分”则主要是落实工作责任制的工具。监察机关依法不能代替机关、单位直接作出狭义“处分”。狭义“处分”程序可由公职人员任免机关、单位的组织(人事)部门推动。

论民初文官惩戒制度的近代化理路

公务员惩戒制度是维系国家正常运转的基石。在中国古代,专制制度所孕育的官吏惩戒制度,存在惩戒法制落后、程序建构薄弱、惩戒模式单一等问题,难以满足高效惩戒与权益保障并举的要求。清末民初,在汲取西方经验的基础上,中国官吏惩戒制度渐入理性轨道。民初确立的文官惩戒委员会制度奉“寓公务员保障于惩戒之中”为宗旨,完成了法制专门化、程序司法化和惩戒模式双轨化的突破,实现了文官惩戒体系的现代化转型。文官惩戒委员会蕴涵的制度智慧,对当代公务员制度依然具有镜鉴价值,也为当代公务员惩戒的理念进步、法制健全、程序细化和惩戒运作模式的完善提示了一种可能的方向。

公职人员二元处分并行的制度逻辑与调适路径——以无缝隙监督体系的构建为取向

公职人员处分制度的完善与否直接影响权力监督的效能与反腐工作的权威。《政务处分法》确立的“政务处分”与任免机关、单位“处分”并行的双轨惩戒制度,并非只是一种基于立法技术考量作出的概念调适及处理,须从构建更加丰富且立体化的公职人员惩戒体系、提炼构造出功能互补的惩戒法体系结构和实现精准监督三个层面去认识双轨惩戒制度的构造优势与生成逻辑。同时,虽然二元处分并行的制度在强化外部监督、促进监督全覆盖等方面取得了突出成效,但从制度的执行情况看,并行的两套处分体系并未真正实现“无缝衔接”,双轨惩戒制度仍面临两类处分适用失衡与监察机关对任免机关、单位实施处分的行为“再监督”乏力等问题。可通过借鉴“无缝隙组织”理论,从实现内外部惩戒的无缝衔接、权限划分的无缝闭合以及惩戒实施后的无缝隙管理三方面入手对双轨惩戒制度进行“再造”,使两类处分从相对割裂、各自为战的状态向“无缝隙”的惩戒监督体系转变。

监察体制改革背景下高校学术惩戒制度研究

我国传统上对高校公职人员采取单轨惩戒制。学术委员会独占性行使学术不端审议认定权,相关政纪处分需遵循“审议前置、依据必要、程度均衡”原则。当前,部分学术科研人员被纳入“政务处分—处分”双轨惩戒体制,这在监督主体、追责机制和处分规则等方面整合了高校多元监督格局,也使其内生出学术自由与监察效能和行政主管与统一监察等之间的张力。在该体制下,高校学术惩戒制度定位于高校学术自律,能够相当程度发挥践行学术遵从和专业责任追究等制度功能,由此尊重高校学术传统和科研规律、弥补一般公职责任追究机制相对缺陷。未来应促进其功能实现并对接国家监察体制改革:在制度维系上,尊重高校对学术科研人员的惩戒权,明确监察机关无权作出学术处分、维持学术委员会的学术不端审议认定独占权、厘清政务处分之审议前置的前提和范围;在制度调适上,明确学术惩戒工作中监察机关的应然角色,如调查取证中高校监察派驻机构的适度参与、双轨惩戒中监察建议的衔接功能;在制度贯通上,促进行政监管与监察监督的联动协作,明确双方职能界限,加强对行业性问题的监察并推进专项治理。

行政处分与政务处分异同的法哲学思考

我国对公务员的惩戒有行政处分、政务处分两种方式。性质方面,行政处分属于行政权,是一种内部纪律制裁方式;政务处分属于监察权,是一种外部法律制裁方式;事由方面,行政处分主要包含一般违法和违纪情形,政务处分则主要针对公职人员的职务违法、犯罪行为;价值方面,二者目标趋同,均为加强对公权力的监督,促进公务员依法履职,既注重公正,又追求效率;价值实现路径方面,二者存在主体、程序和救济制度的差异。对行政处分与政务处分的异同进行法哲学思考,有助于解决二者并行体制在实践中存在的问题,推动公权力监督体制的完善。