空间治理视角下国土空间规划与用途管制衔接制度研究

从国土空间治理视角阐述国土空间规划与用途管制衔接的内涵,明晰用途管制改革的出发点和着力点,并从规划编制、审批、实施、监督全生命周期管理各环节分析二者衔接存在的问题和解决的策略。从治理内容、时序、权限、效率等方面实现二者全面对接,能提高规划实施的针对性和实用性以及用途管制的效率和效用。衔接过程中应致力于从制度设计上化解存在的问题并避免出现误区,探索构建以共同发力的协调制度、全面衔接的传导制度、权责对等的事权制度、紧密关联的监督制度为重点的衔接制度体系,可实现国土空间规划与用途管制的无缝衔接。从国土空间治理需求出发,在空间体系、传导机制、事权层级、实施监督等方面充分衔接,通过出台相关政策法规、完善技术标准、建立联动机制,为二者衔接提供保障,有助于提升国土空间治理水平。

国土空间规划与用途管制体系衔接的优化思路

本文探析了国土空间规划与用途管制的关系及其衔接问题,提出了厘清国土空间规划与管制事权、强化空间尺度与管制规则关联程度、利用市场调节增强空间规划与用途管制灵活特性等建议,以期为进一步完善国土空间开发保护体系,提高国土空间治理水平提供科学依据。

空间规划基础理论大讨论:用途管制

辨析国土空间用途管制林坚(北京大学城市与环境学院城市与区域规划系主任、教授,中国城市规划学会常务理事):空间规划改革和建立国土空间规划体系,不是为“多规合一”而“合一”,其初衷是为统一用途管制职责而“合一”。2013年党的十八届三中全会决定就加快生态文明制度建设,明确要求:建立空间规划体系……落实用途管制。

国土空间用途管制视角下的村庄规划提升路径思考

面向落实全域全要素国土空间用途管制目标的村庄规划范式尚未确立,有关村庄规划思路亟待提升。研究运用文献研究法和文本语义分析法,从国土空间用途管制与村庄规划的关系辨析入手,通过梳理1949年以来国家发布的相关政策文本,总结用途管制和村庄规划由分离走向统一的4个阶段发展历程,进而基于村庄规划落实国土空间用途管制面临的管制规则尚待明晰、管制内容缺乏弹性、管制重点难以突出等挑战,提出强化“三类空间”的管制规则、统筹“三线三区”的协调共生、重视村庄“灰空间”用途管制的村庄规划提升思路,为国土空间用途管制视角下的村庄规划优化提供方向和参考。

论空间规划体系的构建--兼析空间规划、国土空间用途管制与自然资源监管的关系

近年来,随着生态文明建设的不断推进,建立空间规划体系、统一国土空间用途管制和完善自然资源监管体制成为备受瞩目的问题。研究三者的关系发现:(1)建立空间规划体系的初衷是立足生态文明体制改革、完善自然资源监管体制,实施国土空间用途管制是其中的连接点;(2)自然资源监管可以区分为载体使用许可、载体产权许可和产品生产许可3个环节;国土空间首先是自然资源的载体,国土空间用途管制对应资源载体使用许可,是载体产权许可和产品生产许可的前置条件;(3)空间规划服务并作用于国土空间用途管制,现实类型多,但内容、管理逻辑基本相同,产生的冲突是因土地发展权管理权力之争带来的;(4)国家机构改革方案表明,以资源保护为出发点的一级土地发展权管理,对属于地方事权的二级土地发展权管理产生了更强的约束力,国土空间用途管制内容也将包括"建还是种"、"种什么"、"建什么"、"建多少"等;(5)未来两级土地发展权的统一归口管理,要求空间规划管理既要管好全域国土空间的重要控制边界,也得管住微观的用地、用海行为,这对空间规划体系的构建和实施提出了更高的要求;(6)构建空间规划体系,应立足于生态文明建设的根本大计、长远大计,承担起基础性、指导性、约束性的功能;结合"管什么"、"谁来管"、"怎么管"的"管""用"前提,设想构建"一总四专、五级三类"的新时代空间规划体系,推进"三基一水两条线,两界一区五张网"的保护开发边界"落地"。

国土空间用途管制规划许可和监管创新模式探究

本文旨在以国土空间用途管制规划许可和规划监督为切入点,对比分析北京、上海、福建厦门等地国土空间用途管制许可和监督方面的举措,并以各地国土空间用途管制的相关实践为基础,以“推动规划用地深度融合”为主线,以“全域全要素全链条覆盖、分级分类差异化管理”为改革理念。

国土空间详细规划分区用途管制的研究

伴随社会进步与经济水平的高速发展,我国现代企业得到非常广阔的发展和发挥空间,正在朝向高质量、高水平方向发展。但是,在满足社会发展需求基础上,同时也占据相当大的土地面积资源。再加上人口迅速增长情况,人均耕地面积持续下降。因此,当前我国国土空间规划问题已经成为相关工作人员必须着重思考的重要问题。国土空间规划分区用途管制工作的开展,能够成为自然资源有效性管理、社会精神文明建设重要手段之一。基于此,本文将针对国土空间详细规划分区用途管制的有效策略加以探索研究。

自然资源监管视域下的国土空间规划管理探析:基于空间开发权配置的探讨

基于两级空间开发权理论,分析面向统一国土空间用途管制的自然资源监管流程,探讨国土空间规划管理在自然资源监管中发挥的具体作用,并从空间开发权视角出发,辨析国土空间规划管理背后隐含的两级空间开发权“批发—零售”基本逻辑。在此基础上,提出完善自然资源监管视域下国土空间规划管理的建议,即强化“区域—要素”统筹,发挥主体功能区战略和制度作用,在规划实施中完善各级“区域”的一级空间开发权 “批发”配置机制;进一步探索完善分级分类的空间开发权交易制度,促进规划安排的自然资源开发保护责任落实和国土空间格局优化。

面向自然资源统一管理的国土空间规划用地分类体系及用途管制探索

文章立足自然资源体制改革的时代背景,针对我国现行土地利用分类体系存在的问题,剖析了自然资源统一管理背景下的国土空间规划用地分类功能导向,并构建了新时代背景下国土空间规划分类体系及其用途管控制度。我国现行土地利用分类体系存在部门主导、缺乏统筹,标准制定独立封闭、弱化协同,用地内涵不清、交叉重叠,逻辑混乱、归类失序等问题,已无法适应国家机构改革、部门分割管理瓶颈破除后自然资源集中统一管理的新要求。国土空间规划用地分类应当以健全自然资源空间管制、优化国土空间格局、推动城乡统筹发展和深化规划体制改革为功能导向,构建"3+15+68"的国土空间规划分类框架体系;以融合多部门规划特色、构建国土空间规划体系、健全国土空间用途管控制度为契机,建立全域覆盖、层级有序的国土空间用途管制分区体系,制定差别化用途管制机制。

国土空间规划编制视角下的国土空间用途管制体系研究

为明确国土空间用途管制体系,解决国土空间用途管制对象错位、行政部门间管控范围越位、规划落地实施缺位等问题,本研究构建了由指标、分区、地类和控制线等管控方式组成的国土空间用途管制体系。结合浙江省国土空间规划编制经验,系统梳理了适合当下国土空间规划编制的土地用途管控理论体系,深化了浙江省国土空间用途管制传导细则,并图示化各管制措施之间的编制逻辑关系,演绎了管控体系的实践操作逻辑,以期为国土空间规划编制提供技术依据。

面向功能治理的市级国土空间用途管制体系优化研究

从功能治理的角度切入,反思当前市级国土空间用途管制体系存在的问题,认为市级国土空间管制体系需要同时实现价值目标、功能目标和管理目标。在此基础上,提出市级国土空间用途管制体系优化需要遵循的价值逻辑、技术逻辑、行政逻辑,并基于治理目标和逻辑遵循,提出市级国土空间用途管制体系优化的3条基本路径:目标引领,构建全域全要素的“目标—功能—空间”传导路径;效能导向,完善多维融合的国土空间精细化用途管制规则;多元协同,优化多层级与多主体协同的用途管制事权组织。随后,以鄂州市为例,阐述基于上述理论框架的国土空间用途管制体系优化的地方实践,以期为国土空间用途管制体系的优化提供参考。

国土空间用途管制赋能农村三产融合的基本逻辑与政策创新

本文分析了国土空间用途管制背景下农村三产融合发展面临的现实困境,探讨了从管制机构、管制对象、政策体系、运行机制等方面构建国土空间用途管制的创新框架问题,并提出了探索规划“留白”机制、构建差异化的国土空间用途管制制度、充分挖掘农村三产融合用地渠道、优化用地审批管制规则、打造农村三产融合发展先行区等政策建议。

陆海统一用途管制视角下我国市县级国土空间规划的问题与对策

推进陆海统筹发展,建立健全陆海统一的用途管制,实现陆海资源综合配置和有效保护,具有重要意义。市县级国土空间规划作为关键的实施性层级,是进一步落实陆海统一的国土空间用途管制的重要基础。本文以市县陆海空间规划成果为基础,采用比较分析方法,针对体系设置、规划分区、用途分类及目标指标四个维度剖析其在陆海统筹方面的经验与不足。同时,结合当前市县国土空间规划改革与发展进程,着重分析其面向陆海统一的国土空间用途管制相关举措,明确当前工作主要以陆海规划体系优化整合、陆海分区统筹与类型细化等内容为重心,但还存在涉海详细规划缺失、陆海用途兼容性不强等问题。最后,提出加强涉海详细规划编制及试点、探索陆海兼容性分区设置等优化建议。

面向治理转型的国土空间用途管制制度完善路径探讨

研究目的:明确国土空间用途管制的转型逻辑,探究国土空间用途管制制度完善路径。研究方法:文献梳理法与综合分析法。研究结果:(1)国土空间用途管制属于在地化的空间管制创新模式,是在新的价值理念与治理需求引导下的空间治理转型实践。(2)国土空间用途管制的治理目标是实现国土空间系统性、激励性与高效能管制,其治理逻辑是将国土空间用途管制小闭环嵌入到国土空间治理大闭环之中,实现自然资源部内部治理“小协同”与以自然资源部为核心的多部门治理“大协同”联动。(3)可从构建全域全要素全过程的国土空间用途管制体系、优化系统治理的“三条控制线”划定及管制规则、规范与创新国土空间用途管理政策体系、建立健全多部门权力协同机制以及利益调节机制等方面探索国土空间用途管制完善路径。研究结论:国土空间用途管制涉及多学科交叉、需要理论联系实践,将来研究要加强理论综合支撑顶层设计、关注区域差异鼓励地方创新以及尊重主体利益提高管制效能。

国土空间规划土地用途管制思考——基于德国土地利用可持续发展的规划实践

土地用途管制是我国国土空间可持续发展和生态文明建设要求下,实现国土空间资源保护与发展相平衡的重点工作之一。但现阶段我国国土空间规划分区管制与指标约束工具尚缺乏明确标准,其他可借鉴的规划手段类型也缺乏讨论。基于土地利用可持续发展的理念,德国近年来展开了建成区与交通用地(SuV)的量化管理与各类规划手段相结合的综合实践。本文在梳理土地利用可持续发展理念在德国的产生历程,分析德国规划领域土地利用量化管理实施成效的基础上,结合德国各级政府在立法、立项、资金支持、空间监测等领域的规划经验,提出建成区用地潜力利用、市场导向的综合合作等新型规划手段对我国国土空间规划土地用途管制具有重要作用。

长春市国土空间规划用途管制思考

统一所有国土空间用途管制是国务院机构改革后自然资源主管部门的核心职责,研究确定分区、分类用途管制内容体系是国土空间规划编制的重要工作。文章在综合分析国土空间规划用途管制新要求的基础上,以长春市为例,系统总结原城市总体规划和土地利用总体规划用途管制内容的特点与不足,回顾空间规划试点的经验做法,提出新时期长春市国土空间规划用途管制内容体系,即适应新形势新要求,在用途管制体系上与事权匹配、实现层级传导,在用途管制内容上统筹发展与保护、实现全域覆盖,在用途管制规则上刚弹结合、差别有效,实现管控落地,从而适应新的行政体制机制需要、满足生态文明建设和空间治理现代化的要求。

德国国土空间用途管制机制经验与启示

德国作为空间规划思想的重要萌发地,其用途管制制度一直是世界各国学习的榜样。文章在梳理德国国土空间用途管制制度体系的框架结构,分析用途管制制度在总量控制与计划管理、空间准入与实施许可、规划监测与预警机制等环节运行机制的基础上,总结德国在立法、立项、资金支持、空间监测、可持续发展与气候保护等领域的国土空间用途管制经验,希望能为我国国土空间用途管制制度的完善提供可借鉴的建议。

国土空间详细规划分区用途管制研究

国土空间规划体系中详细规划具有实施性和管控性双重功能。详细规划作为国土空间规划中“底线管控”和“分区引导”的管制工具,迫切需要探索详细规划用途管制的技术路线。本文辨析管制工具“分区”“分组”“分类”的差异和关系,参照国外城市的分区管制技术经验,构建基于“用途分区-用地性质-建筑用途”的管制规则,强调管制目标与管制要素内在的关联性,完善从规划编制到建成环境管理的全流程用途管制。分区管制可适用于现行单层控规编制,也可结合“单元-地块”的分层编制体系,建立“市-区”两级的分级管理机制,优化详细规划事权划分与管理流程。

国土空间规划视角下生态空间管制分区的理论思考

研究目的:揭示生态空间的概念内涵与认知局限,探讨面向国土空间规划的生态空间管制分区优化逻辑。研究方法:文献资料法和归纳演绎法。研究结果:(1)生态空间具有实体、功能、管理等多维属性,蕴含了生态系统服务的多样性、生态空间功能的复合性、生态服务价值的人本性三重内涵;(2)生态空间管制分区的认知存在三方面的局限,即价值取向上难以统筹要素、功能与格局,操作模式上忽略社会文化功能的权衡,实施路径上未能建构分级分类体系;(3)国土空间规划对生态空间管制分区提出了底线保障、精细治理、人本服务三个层次需求;(4)生态空间管制分区可遵循以生态功能为研判依据、生态要素为空间载体、分级分类高效管理为落脚点的理论逻辑,建构以功能权衡、要素统筹、分级分类为次序的实施路径。研究结论:深化生态空间的理论认知,厘清国土空间规划对生态空间管制分区的核心需求,优化生态空间管制分区的理论逻辑与实施路径,才能有效地支撑生态文明新时代的空间治理现代化目标。

国土空间规划管制、地方政府竞争与区域经济发展——来自湖北省县(市、区)域的经验研究

研究目的:实证检验国土空间规划管制对区域经济发展的影响及其作用机制。研究方法:在对国土空间规划管制影响区域经济发展机理分析的基础上,提出本文的研究假说,并基于湖北省82个县(市、区)域单元2002—2015年的统计数据,运用中介效应模型加以检验。研究结果:国土空间被管制强度越高的区域,其地方政府可以运作的土地要素就越少,则该地区地方政府在发展区域经济竞赛中的竞争力就越弱,进而其经济发展水平就相应较低,与国土空间被管制强度较弱区域的经济发展差距逐渐拉大。研究结论:在中国把国土空间规划上升为国家战略的时代背景下,为协调区域经济的均衡发展,应建立起管制弱化区域和管制强化区域之间的横向财政转移支付机制和土地发展权交易市场,使不同区域均能享受到国土空间优化带来的福利提升。